II SA/Wa 1864/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas, Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w O. z dnia [...] czerwca 2018 roku nr [...] Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga A. W. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia [...] maja 2018 r. (data wpływu do organu) A. W. (dalej: "skarżąca") wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] (zwany: "DIAS", "organ I instancji") do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwolnienia jej ze Służby Celno-Skarbowej. Uzasadniając przedmiotowy wniosek skarżąca podała, iż jest osobą, która nie otrzymała propozycji służby ani pracy w Służbie Celno-Skarbowej, nie wydano również wobec niej decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...],[...], działając na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej: "k.p.a.", orzekł o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze Służby Celno-Skarbowej. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, iż od dnia [...] marca 2017 r. skarżąca stała się z mocy prawa funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, pełniącym służbę w Izbie Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "IAS"). Następnie w związku z brakiem przedstawienia przez DIAS w terminie do dnia 31 maja 2017 r., propozycji służby/pracy na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.), dalej: "p.w.u.k.a.s.", stosunek służbowy skarżącej jako funkcjonariusza, wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.k.a.s. Organ stwierdził, iż w przypadku nieprzedstawienia propozycji pracy/służby przepisy ustawy wprowadzającej ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej, od której przysługiwałoby m.in. prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z uwagi na wygaśnięcie w omawianym przypadku stosunku służby z mocy ustawy, brak jest podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o ustaniu tegoż stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie, czy też zwolnieniu ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego funkcjonariusza. Wskazał, iż przepisy ww. ustawy, możliwość weryfikacji w trybie administracyjnym i sądowoadministracyjnym przewidują jedynie w sytuacji uregulowanej w art. 169 ust. 4 p.w.u.k.a.s., odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Pisemna propozycja, czy też informacja o jej braku, poza ww. wyraźnym przypadkiem z art. 169 ust. 4 p.w.u.k.a.s., nie posiada znamion decyzji administracyjnej, ani postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji podał, iż z analizy przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016r. - o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2018 r., poz. 508 ze zm.), dalej: "u.k.a.s.", wynika, iż ustawodawca wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, w których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i które podlegają kognicji sądów administracyjnych. Według art. 276 u.k.a.s. są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. W katalogu tym nie znalazły się sytuacje dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego. W konsekwencji organ stwierdził, iż skoro kwestii związanych z procesem składania propozycji służby/pracy uregulowanym w art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 p.w.u.k.a.s., nie można rozstrzygnąć w trybie administracyjnym, to organ miał obowiązek wydania - w trybie art. 61a § 1 k.p.a. - postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego prowadzonego w oparciu o przepisy k.p.a., z uwagi na brak występowania w rozpatrywanej sprawie materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym, tj. zachodziła inna uzasadniona przyczyna, z powodu której postępowanie nie mogło zostać wszczęte. W zażaleniu złożonym na powołane wyżej postanowienie skarżąca wniosła o jego uchylenie zarzucając naruszenie: 1) art. 61a § 1a k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się w tym, iż DIAS błędnie przyjął, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte, wyrażające się rzekomo w tym, iż decyzja o zwolnieniu ze służby w przypadkach osób takich jak skarżącej w ogóle nie powinna być wydawana; 2) art. 2, art. 7, art. 32. ust 1 oraz art. 60 i art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez fakt nierównego traktowania skarżącej wyrażający się w tym, iż wbrew przytoczonym przepisom DIAS nie wydał wobec niej decyzji o zwolnieniu ze służby (choć jest to jego obowiązek prawny) i tym samym pozbawił skarżącą prawa do jakiejkolwiek kontroli tej decyzji oraz stosuje niejasne i nieobiektywne zasady zwolnień z administracji publicznej (choć powinien panować tu pełen obiektywizm i pełna przejrzystość), a te okoliczności z kolei wskazują na dyskryminację skarżącej. Wskazanym na wstępie i stanowiącym przedmiot kontroli w niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż w niniejszej sprawie zaistniała określona w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanka, tj. inne uzasadnione przyczyny, z powodu których wnioskowane przez skarżącą postępowanie nie może być wszczęte. Przesłankę tę stanowi brak materialnoprawnej podstawy rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Żaden bowiem przepis prawa materialnego nie wskazuje, że w tym zakresie organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej, nie wskazuje również władczej formy działania organu w sposób pośredni. Organ odwoławczy podniósł, iż stosunek służbowy skarżącej jako funkcjonariusza, w związku z brakiem przedstawienia przez Dyrektora IAS w [...] do dnia [...] maja 2017 r. propozycji służby/zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.k.a.s. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza - w przypadku braku pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, bądź też jej nieprzyjęcie w określonym terminie - traktuje się jak zwolnienie ze służby, jednak wygaśnięcie nie stanowi zwolnienia ze służby w znaczeniu nadanym w ustawie o Krajowej Administracji Skarbowej, jest jedynie zrównane z nim w skutkach. W rozpatrywanej sprawie z uwagi na to, że nie zaszły przesłanki do zwolnienia skarżącej ze służby, brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie. Ponadto wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego jest możliwe jedynie w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę. Skoro skarżąca nie otrzymała propozycji zatrudnienia/służby, ocenę możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego, należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust 3 p.w.u.k.a.s. i przepisów k.p.a. W takiej sytuacji (w przypadku braku propozycji pracy/służby), przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji administracyjnej wydawanej w oparciu o k.p.a. Treść przepisu art. 170 ust. 3 p.w.u.k.a.s nie przewiduje, że ze względu na traktowanie przez ustawodawcę wygaśnięcia stosunku służby tak jak zwolnienia ze służby, wygaśnięcie stosunku służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej winno być załatwiane w trybie decyzji administracyjnej. Z uwagi na wygaśnięcie w omawianym przypadku stosunku służby z mocy ustawy brak jest podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego w przedmiocie zwolnienia ze służby. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, nie przewidują możliwości weryfikacji w trybie sądowoadministracyjnym braku propozycji pracy lub służby. Także przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1799 ze zm.), dalej: "u.s.c."), przewidują ściśle określony katalog spraw ze stosunku służbowego podlegających kognicji sądów administracyjnych. Według art. 188 u.s.c. są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. W art. 276 u.k.a.s. w katalogu spraw ze stosunku służbowego podlegających kognicji sądów administracyjnych znalazły się również sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. W katalogu tym nie znalazły się sprawy dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego. Zdaniem Szefa KAS, nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, iż dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. Podstawę prawną do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo jednoznacznie wskazują, że w sprawach, w których nie następuje złożenie propozycji pracy/służby w oparciu o przepisy przejściowe dotyczące Krajowej Administracji Skarbowej, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, sprawy te nie mają charakteru administracyjnego. Nie było więc możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego na zasadach określonych w k.p.a., w celu wydania decyzji o zwolnieniu ze służby. Odnosząc się do zarzutów zażalenia organ odwoławczy stwierdził, iż w świetle powyższych rozważań są one nieuzasadnione. W skardze złożonej na postanowienie Szefa KAS z dnia [...] sierpnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego oraz poprzedzającego je postanowienia. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 w związku z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie, wyrażające się tym, iż Szef KAS niezasadnie przyjął, że w sprawie zachodzą "inne uzasadnione przyczyny", dla których postępowanie nie może być wszczęte, w sytuacji gdy pogląd taki jest błędny i w niniejszej sprawie powinna zostać wydana decyzja administracyjna o zwolnieniu skarżącej ze służby; 2) art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 60, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie skarżącej, wyrażające się tym, iż wbrew obowiązującym przepisom organy administracyjne nie wydały wobec skarżącej decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby i tym samym pozbawiły skarżącą prawa do jakiejkolwiek kontroli tejże decyzji, co świadczy o stosowaniu niejasnych i nieobiektywnych zasad zwolnień z administracji publicznej i dyskryminacji skarżącej oraz nierównego traktowania, bowiem osoby zwalniane ze służby na innej podstawie, aniżeli w trybie przekształceń w ramach Krajowej Administracji Skarbowej otrzymują w tym przedmiocie decyzję administracyjną; 3) art. 59 ust. 1 Konstytucji RP, art. 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.) oraz art. 222 u.k.a.s., gwarantujących swobodę prowadzenia działalności związkowej przez funkcjonariuszy celnych, poprzez zwolnienie skarżącej ze służby, które to działanie ma charakter represyjny za aktywną działalność związkową skarżącej dla Związku Zawodowego [...]; 4) Konwencji nr 87 MOP przyjętej w San Francisco 9 lipca 1948 r. dotyczącej wolności związkowej i ochrony praw związkowych oraz Konwencji nr 151 MOP podpisanej w Genewie 7 czerwca 1978 r. dotyczącej ochrony prawa organizowania się i procedury określania warunków zatrudnienia w służbie publicznej, które to naruszenia przejawiają się w nieprzedstawieniu skarżącej propozycji służby z uwagi na jej przynależność i aktywne działanie w Związku Zawodowym [...], co w konsekwencji nosi znamiona dyskryminacji funkcjonariusza. Z ostrożności procesowej skarżąca wskazała także na rażące naruszenie art. 105a ust. 1 u.s.c. w związku z art. 165 ust. 3 p.w.u.k.a.s. oraz art. 181 ust. 1 u.k.a.s. w związku z art. 170 ust. 3 p.w.u.k.a.s., polegające na naruszeniu zakazu zwalniania funkcjonariusza w okresie ciąży, w sytuacji gdy skarżąca spodziewała się dziecka. W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła argumenty, jakie prezentowała w toku postępowania przed organami administracyjnymi, opierając swoje żądanie przede wszystkim na tym, że w sytuacji zwolnienia ze służby standardem prawnym jest wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, która jest zaskarżalna i podlega dalszej kontroli administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Ponadto skarżąca wskazała, iż w jej ocenie brak przedstawienia propozycji służby był przejawem dyskryminacji skarżącej ze względu na jej działalność związkową, albowiem pełniła ona funkcję Przewodniczącej Koła Związku Zawodowego [...] w [...]. Wskazała również, iż brak propozycji służby stanowił akt dyskryminacji skarżącej z powodu ciąży, w sytuacji gdy nie spełniała ona żadnej z przesłanek mówiących o odstępstwie od generalnej zasady zakazu zwalniania funkcjonariusza w okresie ciąży. W odpowiedzi na skargę Szef KAS, wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do oceny, czy w sytuacji, gdy skarżącej, będącej funkcjonariuszem, nie została w terminie do dnia [...] maja 2017 r. przedstawiona propozycja służby/pracy, organ miał obowiązek wydać decyzję w przedmiocie zwolnienia ze służby, czy też z uwagi na nieprzedstawienie propozycji służby/pracy doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego, zatem organ nie miał miaterialnoprawnych podstaw do prowadzenia postępowania i orzeczenia o zwolnieniu skarżącej ze służby w formie decyzji administracyjnej. Podstawę wydanych w postępowaniu administracyjnym postanowień stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postepowania. Zdaniem orzekających w niniejszej sprawie organów, spełniona została bowiem przesłanka zaistnienia "innych uzasadnionych przyczyn", uniemożliwiających procedowanie, a mianowicie brak podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby. W celu oceny zasadności stanowiska organów w pierwszej kolejności odnieść należy się do przepisów określających zwolnienie ze służby i wygaśnięcie stosunku służbowego zawartych w przepisach wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Zgodnie z art. 165 ust. 3 p.w.u.k.a.s., pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowali ciągłość pracy i służby. Jednocześnie, w myśl z art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia [...] maja 2017 r., pisemne propozycje określające nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z regulacji art. 170 ust. 1 p.w.u.k.a.s. wynika natomiast, iż stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasały: (1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; (2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia [...] sierpnia 2017 r. Zgodnie natomiast z art. 170 ust. 3 p.w.u.k.a.s. w przypadkach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z wykładni przepisów wprowadzających ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, w tym art. 170 ust. 3, dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 2768/17 (publ. CBOSA) wynika, iż traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji stwierdzającej skutek zaistniały w związku z brakiem propozycji i upływem czasu, czyli skutek wygaśnięcia. Konieczność wydania takiej decyzji jest konsekwencją traktowania wygaśnięcia w trybie przepisów wprowadzających jak zwolnienia ze służby i zasady decyzyjnego rozstrzygania o treści i bycie stosunku służbowego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, iż zgodnie z art. 276 ust. 2 u.k.a.s., w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Skoro zatem ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie za służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby (por. także postanowienie NSA z dnia 13 września 2018 r. sygn. akt I OSK 896/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 listopada 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 31/17; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 77/17, publ. CBOSA). W wyroku z dnia 5 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 1044/18 (publ. j.w.) Naczelny Sąd Administracyjny doprecyzował, iż wygaśnięcie stosunku służbowego jest skutkiem przewidzianym w przepisie - skutkiem prawnym. Skutki prawne są następstwami okoliczności określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m.in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakt prawny to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (por. J. Nowacki, Z. Tobor: Wstęp do prawoznawstwa. Warszawa 2016., s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazane w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.u.k.a.s. daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy, przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt. 1 p.w.u.k.a.s., każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w ostatnio wymienionym przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Jak wynika z art. 170 ust. 3 p.w.u.k.a.s., wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. W świetle powyższych rozważań, wobec nie złożenia skarżącej w terminie do [...] maja 2017 r. propozycji służby/pracy, organ I instancji miał obowiązek wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącej ze służby, zatem nie zaistniała przyczyna wyłączająca dopuszczalność wszczęcia postępowania administracyjnego. Odmienne stanowisko organów w tym przedmiocie stanowi o naruszeniu art. 61a § 1 k.p.a. W ocenie Sądu uzasadnione są również podniesione w skardze zarzuty dotyczące naruszenia art. 2, art. 32 ust. 1, art. 60 i art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie bowiem z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP wynika natomiast, iż ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw. Utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego zapadłe na tle powyższych regulacji konstytucyjnych wyraźnie formułuje elementy prawa do sądu, wśród których wymienia się: (1) prawo dostępu do sądu, to jest prawo do uruchomienia procedury przed sądem - organem o określonej charakterystyce (niezależnym, bezstronnym, niezawisłym), (2) prawo do odpowiedniego ukształtowania procedury sądowej zgodnie z wymogami sprawiedliwości i jawności, (3) prawo do wyroku sądowego, to jest prawo do uzyskania wiążącego rozstrzygnięcia danej sprawy przez sąd (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97, publ. OTK 1998/4/50; z dnia 16 marca 1999 r., sygn. akt SK 19/98, publ. OTK ZU 1999/3/36; z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt SK 57/06, publ. OTK-A 2008/4/63), (4) prawo do odpowiedniego ukształtowania ustroju i pozycji organów rozpoznających sprawy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt SK 7/06, publ. OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 108). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 1998 r. sygn. akt K 28/97, prawo do sądu oznacza dla ustawodawcy obowiązek ustanowienia regulacji prawnej, która zapewni rozpatrzenie sprawy przez sąd, na żądanie zainteresowanego. Do legislatywy należy określenie sądu, który uważa za najbardziej adekwatny do rozpoznawania danego rodzaju spraw. Zgodnie z regulacją art. 60 Konstytucji RP dotyczącą równego dostępu do służby publicznej, obywatele polscy korzystający z pełni praw publicznych mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Na gruncie tego przepisu, Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 maja 2000 r., sygn. akt K 21/99 (publ. OTK 2000/4/109) stwierdził, iż celem tej regulacji konstytucyjnej jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy ogólniej tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji RP jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane z objęciem służby publicznej. Zdaniem Sądu, w realiach niniejszej sprawy nie można zaakceptować sytuacji, w której skarżąca została pozbawiona możliwości poznania powodów niezłożenia jej propozycji dalszej służby/pracy oraz poddania takiej decyzji organu administracji kontroli instancyjnej i sądowej. Brak władczego aktu o charakterze administracyjnym, który podlegałby takiej kontroli oznacza w istocie naruszenie jej konstytucyjnych praw, jak prawo do sądu i prawo równego dostępu do służby publicznej. W powyższym zakresie przywołać należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym już postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2768/17 (publ. CBOSA), zgodnie z którym, za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP należałoby uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasza stosunki służbowe nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków. Jak bowiem wskazał NSA, reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego funkcjonariuszy. Nie trzeba przy tym przekonywać, iż decyzja stwierdzająca wygaśnięcie stosunku równoznaczna z decyzją o zwolnieniu ze służby, dzięki istnieniu przepisów o kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej, zapewnia najlepsze możliwe gwarancje zachowania konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP), jak również prawa do sądu (art. 45 i art. 175 Konstytucji RP). Zwolnienie funkcjonariusza wyłącznie w drodze milczenia organu bez jednoczesnego wyposażenia go w prawo do ochrony przysługujących mu uprawnień do pozostawania w służbie publicznej, oznaczałoby złamanie wypracowanych dotychczas zasad w zakresie kontroli podstaw zachwiania stabilności stosunku służbowego. Konkludując stwierdzić należy, że wobec naruszenia przez orzekające organy wskazanych przepisów prawa, oba wydane w sprawie postanowienia podlegały uchyleniu. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zobowiązany będzie do rozpoznania wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2018 r. z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd wykładni powołanych wyżej przepisów prawa. W decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego organ winien przy tym, analogicznie jak w przypadku zwolnienia ze służby, nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego, ale także wyjaśnić i uzasadnić w nawiązaniu do ustawowych kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 p.w.u.k.a.s., dlaczego skarżącej nie została przedstawiona propozycja służby/pracy. Uzasadnienie w tym zakresie winno mieścić się w ramach uznania administracyjnego oraz realizować w szczególności zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.). Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.