II SA/Wa 1865/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (sprawozdawca), Danuta Kania, , Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2017 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania emerytury specjalnej – oddala skargę – Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] odmawiającą przyznania W. N. emerytury specjalnej. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes Rady Ministrów zwrócił uwagę, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.) jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Zgodnie z przyjętymi zasadami postępowania, potwierdzonymi przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności, np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium. Organ wskazał, iż W. N. (ur. [...] grudnia 1945 r.) zwrócił się z prośbą do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie świadczenia specjalnego. W swych wystąpieniach wnioskodawca zasygnalizował między innymi, że jest pisarzem, poetą (do akt sprawy dołączył wydruki komputerowe kilku swych wierszy), osobą prześladowaną przez dawne służby bezpieczeństwa. Stwierdził, iż on i jego rodzina byli upokarzani przez ówczesne władze za szlachectwo, szlachetność i nazwisko dwuczłonowe. Następnie jak poinformował wnioskodawca w 1970 r. brał udział w demonstracjach w [...]. W 1974 r. wyjechał z Polski przez Niemcy, Anglię, Francję do Stanów Zjednoczonych. Przebywając poza granicami kraju wykonywał prace dorywcze, ukończył wyższe studia, uczył się języków oraz pracował na rzecz odzyskania wolności przez Polskę. W swym piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. poinformował, iż współpracował z Kongresem Polonii Amerykańskiej, z korespondentem A. M., uczestniczył w demonstracjach w Niemczech, Los Angeles, gdzie jak wskazał po raz pierwszy wraz ze śp. M. S. pokazali portret [...]. W. J. w mundurze SS. Po tej demonstracji funkcjonariusze służb specjalnych ścigali go samochodem, który następnie zatrzymała policja amerykańska za szybką jazdę. N. stwierdzi także, iż podczas pobytu w Polsce w 1983 r. był straszony więzieniem, oskarżano go o szpiegostwo, zmuszano do podpisania oświadczeń i proponowano współpracę z dawnymi służbami bezpieczeństwa, na co się nie zgodził. Wnioskodawca podał, iż nie otrzymuje świadczeń emerytalno-rentowych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Z dołączonych do akt sprawy kopii świadectw pracy wynika, iż wnioskodawca pracował w Polsce w następujących okresach: [...] styczeń 1967 r. – [...] wrzesień 1967 r., [...] wrzesień 1971 r. – [...] kwiecień 1972 r., [...] styczeń 1973 r. – [...] kwiecień 1974 r. (niespełna dwa lata). W swym piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. wnioskodawca poinformował, iż mieszka w Niemczech, otrzymuje rentę w wysokości 340 Euro, posiada nieruchomość (jednopiętrową kamienicę) w [...] przy ul. [...], raz w miesiącu odwiedza swoją matkę R. M. mieszkającą w [...]. Z dokumentów przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako IPN) wynika, iż inwigilacja wnioskodawcy przez byłe organy bezpieczeństwa państwa polegała na rejestracji w 1972 r. przez Wydział [...] Komendy Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w [...] oraz w 1978 r. do sprawy obiektowej o krypt. "[...]", ale przede wszystkim na odmowie wydania paszportu konsularnego podczas pobytu w Stanach Zjednoczonych od 1974 r. i nakazanie powrotu do kraju, co było następstwem przyjęcia przez wnioskodawcę azylu politycznego we Francji. Zgodę na wznowienie ważności paszportu konsularnego wydano w 1985 r. Do akt sprawy W. N. dołączył kopie dokumentów z IPN, kopie świadectw pracy, kopie dokumentów dotyczących wykształcenia, kopię skróconego aktu urodzenia, kopie pism kierowanych do Przewodniczącego NSZZ "Solidarność" Region [...], kopię pisma A. B. informującego, iż wnioskodawca w latach 1985-1987 był czynnym uczestnikiem i współorganizatorem protestów i demonstracji na terenie Bonn i Kolonii przed ambasadami Polski, Związku Radzieckiego, Chin, kopie dokumentów obrazujących sytuację socjalno-bytową R. M. W toku postępowania wnioskodawca oświadczył, iż nie korzystał nigdy z pomocy Ośrodka Pomocy Społecznej, jak również nigdy nie otrzymywał świadczenia emerytalno-rentowego z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, bądź z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego. Nie przedłożył żadnych innych dokumentów potwierdzających sytuację socjalno-bytową. W opinii organu orzekającego, zgromadzone w sprawie dokumenty nie wskazują na istnienie szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania W. N. świadczenia specjalnego. Ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów, jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne. Podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów (w trybie szczególnym) są jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazują, iż wnioskodawca podczas swojej działalności, np. sportowej, naukowej, społecznej, politycznej, gospodarczej położył wybitne i niepowtarzalne zasługi, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Taka okoliczność nie występuje w powyższej sprawie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawca nie podniósł nowych okoliczności mających wpływ na sprawę i prezentował tę samą argumentację. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów, W. N. nie wykazał, aby jego zasługi można było uznać za wybitne i wyjątkowe, a tym samym mogące stanowić podstawę do przyznania świadczenia specjalnego. Dokumenty przechowywane przez IPN potwierdziły jedynie, że wnioskodawca znajdował się w zainteresowaniu byłych służb bezpieczeństwa. W zgromadzonych aktach sprawy organ nie znalazł dowodów świadczących o wyjątkowej aktywności W. N., wyróżniających go z grona innych działaczy opozycji antykomunistycznej, którzy przez cały okres stanu wojennego aktywnie przeciwstawiali się ówczesnemu systemowi, za co byli aresztowani bądź internowani oraz prześladowani, co niejednokrotnie wpłynęło na ich całkowitą i trwałą niezdolność do pracy. Taką samą postawę, jak wnioskodawcy, reprezentowało wielu obywateli w trakcie transformacji systemowej w Polsce i poza jej granicami. Transformacja ta bowiem została zapoczątkowana przez miliony Polaków, wiążących się z różnymi organizacjami, opozycją demokratyczną, stającymi się członkami Solidarności, bądź jedynie sympatyzującymi z Solidarnością. Był to masowy protest społeczny w obronie godności i praw pracowniczych. Wszyscy ci działacze postrzegani byli przez ówczesne władze jako osoby zagrażające ustrojowi, co niejednokrotnie skutkowało szeregiem represji i szykan wobec tych osób, w tym m. in. utratą pracy, aresztowaniami, wzywaniem do stawiennictwa w byłych urzędach bezpieczeństwa czy posterunkach ówczesnej milicji obywatelskiej. Nie można zatem każdej formy działalności opozycyjnej traktować jako wybitnej. Prezes Rady Ministrów podkreślił, iż orzekając w tego typu sprawach musi kierować się jedynie obiektywnymi kryteriami oceny. Taka obiektywna ocena nie daje zaś podstaw do przyjęcia, że działalność wnioskodawcy nosi znamiona działalności wybitnej i wyjątkowej. Organ wyjaśnił, iż wyjątkowość omawianego świadczenia wyklucza dopuszczalność stosowania tej instytucji powszechnie oraz przesądza, że świadczenie przyznawane na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS może być przyznane tylko w rzeczywiście wyjątkowych, nadzwyczajnych sytuacjach. W związku z tym nie może być ono traktowane ani jako pomoc dla wszystkich osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej. Jednakże mimo tych okoliczności nie można podzielić subiektywnej oceny wnioskodawcy, jakoby jego działania miały charakter wyjątkowy i niepowtarzalny. W ocenie Prezesa Rady Ministrów, brak jest podstaw do wyróżnienia właśnie W.N. z grona innych działaczy opozycyjnych. Także działalność literacka wnioskodawcy nie funkcjonuje jako zjawisko wyjątkowe dla polskiej kultury i tym samym jest niewystarczająca do otrzymania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów. Decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2016 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez W. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze skarżący podkreślił, iż już w okresie szkolnym był prześladowany za pochodzenie szlacheckie, przekonania i głoszone poglądy prawicowe. Traktowanie młodego człowieka jako wroga władzy ludowej odcisnęło na skarżącym ogromne piętno. Oprócz faktów przywołanych w toku postępowania administracyjnego skarżący wskazał, iż uczestniczył aktywnie w wiecach i Ruchu Społeczno – Politycznym w USA z K. S.. Także w USA skarżącym doświadczył działalności Służb Bezpieczeństwa PRL i mógł, jak jego dwóch kolegów, także "niechcący zginąć" za głoszone poglądy i protesty. W swym życiu skarżący kierował się niezłomnymi zasadami, prawdą i miłością do Ojczyzny i z tego powodu nie powinien być traktowany gorzej niż inni znani opozycjoniści. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, postępowanie przeprowadzone zostało przez organ zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego, a ustalenie Prezesa Rady Ministrów w zakresie braku spełnienia przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest prawidłowe. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Prezesa Rady Ministrów nie naruszają zatem prawa. Podstawę materialnoprawną decyzji wydanej w niniejszej sprawie stanowi art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w tej ustawie. Brzmienie przepisu wskazuje na uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jakie na tej podstawie uprawniony jest podjąć Prezes Rady Ministrów. Oznacza to, że organ administracji działając w ramach swobodnego uznania, ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia w określonym stanie faktycznym. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, a ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt I SA 945/00, publik. LEX nr 79608). Kontrola sądu administracyjnego w przypadku decyzji wydanej w oparciu o uznanie administracyjne jest zasadniczo ograniczona i sprowadza się do zbadania, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie, zebrał cały materiał dowodowy i wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy dokonał po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych sprawy oraz czy przyjęte przez organ rozstrzygnięcie zostało wyczerpująco i jasno uzasadnione zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Kontroli sądowej nie podlega natomiast sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 2051/11, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Ustawodawca wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, posłużył się nieostrym pojęciem, "w szczególnie uzasadnionych przypadkach", co oznacza, że wypełnienie hipotezy powołanego przepisu ustawodawca pozostawił organowi stosującemu ten przepis. Dokonując zatem wyboru rozstrzygnięcia według kryterium "szczególnie uzasadnionego przypadku", organ przy ocenie bierze pod uwagę te okoliczności, które jego zdaniem, z uwagi na ich szczególną cechę, uzasadniają przyznanie świadczenia specjalnego. Znaczenie użytego w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych określenia "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" orzecznictwo sądowe łączy z wybitnym zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi. Brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia. Takie rozumienie przez judykaturę nieostrego pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" zaakceptował Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 17 października 2006 r., w sprawie o sygn. P 38/05 (publik. OTK-A 2006/9/123) stwierdzającym, iż art. 82 ust. 1 ww. ustawy jest zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że chodzi tu o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne, indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący upatruje swych zasług w aktywności antypeerelowskiej poza granicami kraju, niezłomnej postawie wobec Służb Bezpieczeństwa PRL, pracy na rzecz odzyskania przez Polskę niepodległości. Podkreślał, iż był prześladowany w młodzieńczym wieku za poglądy prawicowe i pochodzenie, jak też wskazywał na działalność literacką. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, zasadnie organ stwierdził, że działania skarżącego nie są wystarczające do wyróżnienia z grona innych osób, które nie bały się głosić swoich poglądów i działać na rzecz opozycji. Przypadek skarżącego nie odbiega od wielu, jakże chwalebnych, lecz powszechnych postaw obywateli polskich, którym bliski był ruch solidarnościowy. Wiele osób przez okres poprzedzający stan wojenny, jak też w jego trakcie, aktywnie przeciwstawiało się ówczesnemu systemowi narażając się na środki represji ze strony aparatu bezpieczeństwa. Mając to na uwadze nie można skarżącemu odmówić godnej uwagi postawy obywatelskiej, jednakże okoliczności, na które powołuje się skarżący, zwłaszcza wobec dokumentów o nim zgromadzonych w IPN, nie przedstawiają dokonań skarżącego jako niepowtarzalnych, wybitnych, wybijających na tle innych. Także działalność literacka skarżącego nie zostało szerzej dostrzeżona w środowisku kulturalnym. Trafnie zatem organ wskazał, iż uznanie działalności skarżącego za wybitną i wyjątkową prowadziłoby do utraty szczególnego, przewidzianego przez ustawodawcę charakteru świadczeń specjalnych oraz do ich upowszechnienia, co nie było celem ustanowienia art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Ocena taka spowodowałaby odejście od obowiązujących zasad przyznawania świadczeń w szczególnych niepowtarzalnych przypadkach. Nadto powoływanie się na trudną sytuację bytową oraz socjalną nie jest dostatecznym powodem do przyznania świadczenia specjalnego. Okoliczność ta została potwierdzona w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 894/06. Świadczenia specjalne nie mogą zastępować świadczeń o charakterze socjalnym, które są udzielane jedynie z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej. Samej poprawie egzystencji bytowej służą bowiem zupełnie inne świadczenia, przede wszystkim te, które finansowane są ze środków pomocy społecznej. Sąd podziela stanowisko organu, że w sytuacji skarżącego nie można mówić o szczególnie uzasadnionym przypadku, który mógłby przemawiać za przyznaniem wnioskowanego świadczenia. Sąd, podobnie jak organ, musi kierować się tylko obiektywnymi kryteriami oceny. Taka obiektywna ocena nie daje zaś podstaw do przyjęcia, że sytuacja skarżącej nosiła znamiona wyjątkowej. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji finansowej skarżącego, jednakże zauważyć należy, że celem wnioskowanego świadczenia specjalnego nie jest jedynie poprawa sytuacji życiowej, ale uhonorowanie osób szczególnie zasłużonych dla kraju. Instytucja ta ma charakter wyjątkowy i ma na celu polepszenie sytuacji osób, których szczególne zasługi dla społeczeństwa uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznawania świadczeń emerytalnych i rentowych. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.