II SA/Wa 1868/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.) Sędziowie WSA Adam Lipiński Andrzej Kołodziej Protokolant Maria Zawada po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi M. W. i A.i W. – przedstawicielki ustawowej małoletnich M. i A. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję poprzedzającą, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej A. W. kwotę 112 zł (sto dwanaście) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], odmawiającą A. W. – przedstawicielce ustawowej małoletnich M., R. i A. W., przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku. Decyzja z dnia [...] lipca 2009 r. wydana została na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie te przesłanki winny być spełnione łącznie. Oznacza to, że brak choćby jednej z nich powoduje niemożność przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Dodał ponadto, że renta rodzinna w drodze wyjątku jest pochodną świadczenia osoby zmarłej i z tego powodu w pierwszej kolejności bada się uprawnienia, jakie przysługiwałyby tej osobie. Organ wskazał, że z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których ojciec dzieci A. W. nie nabył uprawnień do świadczenia ustawowego. Z przebiegu ubezpieczenia ojca dzieci wynika, że udokumentowane okresy składkowe i nieskładkowe wynoszą 7 lat, 7 miesięcy i 20 dni na 36 lat życia. W latach 1996 – 1998, 2002 – 2004, 2004 – 2006 wystąpiły niczym nieuzasadnione przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W okresie tym nie została bowiem orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem, w ocenie organu, nie zaistniały przeszkody w wykonywaniu zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Natomiast okresy pracy dorywczej, czy też na umowę o dzieło, nie mogą zostać uwzględnione, ponieważ nie podlegają obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnym i rentowym. W ocenie organu z powyższego stanu sprawy nie wynika, by brak uprawnień ojca dziecka do świadczenia na zasadach ogólnych spowodowany był szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które ojciec dziecka nie miał wpływu. Organ dodał również, że sama trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane jedynie według potrzeb nawet, jeżeli potrzeby te są uzasadnione. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2009 r. stała się przedmiotem skargi A. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podniosła, że ojcu dzieci zabrakło 2 miesięcy okresów ubezpieczenia, by dzieci otrzymały świadczenie rodzinne na ogólnych zasadach. Nadto wyjaśniła, że jej sytuacja finansowa jest bardzo ciężka, ponieważ od września 2009 r. jest osobą bezrobotną, a do zwykłych wydatków związanych z życiem codziennym czteroosobowej rodziny dochodzą koszty leczenia najmłodszego dziecka, które decyzją Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności we W. z dnia [...] maja 2007 r. zostało uznane za niepełnosprawne. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Sąd, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył bowiem przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą o emeryturach i rentach z FUS, co miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z powołanym przepisem, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Użyty przez ustawodawcę zwrot "może przyznać" wskazuje, że decyzja w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pozostawiona została uznaniu organu administracji publicznej. W literaturze dotyczącej uznania administracyjnego stwierdza się, że "(...) Przedmiotem jego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego" (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983 r., s. 63, cyt. za "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego", Wydawnictwo C.H. Beck, 2005 r.). Uznanie dotyczy zatem wyboru konsekwencji zaistnienia normy prawnej w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Tak też instytucję uznania administracyjnego rozumie się w orzecznictwie. Od uznania administracyjnego należy natomiast odróżnić sferę pojęć niedookreślonych, które podlegają pełnej wykładni w procesie interpretacji prawa (v. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2003 r., sygn. akt K 43/2002, Lex Polonica nr 364051). Do takich niedookreślonych pojęć należy m.in. zawarte w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS pojęcie "szczególne okoliczności", stanowiące jedną z przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Zanim zatem organ dokona w ramach obowiązującego prawa wyboru optymalnego z punktu widzenia konkretnych okoliczności faktycznych rozwiązania (uznanie administracyjne), powinien dokonać wykładni pojęcia nieostrego, biorąc pod uwagę zarówno kontekst normatywny, w którym dane pojęcie funkcjonuje, jak i okoliczności stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej na podstawie przepisu, który takie pojęcie zawiera. Sąd administracyjny jest zaś upoważniony i zobowiązany jednocześnie do oceny zgodności z prawem procesu wykładni i stosowania przez organ pojęć niedookreślonych (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2003 r., sygn. akt II SA 4203/01, Lex Polonica nr 364326). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, Prezes ZUS dokonał błędnej wykładni art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przyjmując, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które uniemożliwiły ojcu dzieci nabycie uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Dokonując wykładni tego niedookreślonego pojęcia, organ w istocie nie ocenił okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy w odniesieniu do normy prawnej zawartej w przepisie art. 83 powołanej ustawy. Wskazać bowiem należy, że w dniu śmierci ojciec dzieci pozostawał w zatrudnieniu, a więc podlegał ubezpieczeniu. Okoliczność ta nie została jednak w ogóle przez organ uwzględniona przy badaniu spełnienia przesłanki szczególnych okoliczności. Tymczasem, zdaniem Sądu, świadczy ona o tym, że ojciec dzieci nie unikał pracy związanej z opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne. Nadto, oceniając zachowanie ojca dzieci należy stwierdzić, że to właśnie śmierć, która jest zdarzeniem nagłym i niespodziewanym i niewątpliwie okolicznością niezależną od woli człowieka, uniemożliwiła wykonywanie pracy, a w konsekwencji – wypracowanie okresu niezbędnego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Zwrócić uwagę również należy na relatywnie młody wiek ojca dzieci w chwili zgonu, ponieważ czynnik ten także może mieć wpływ na ocenę, czy nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona właściwej oceny przesłanki "szczególnych okoliczności", o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku i wyrażonej w art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasady związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł, na podstawie art. 152 powołanej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.