II SA/Wa 1869/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Z. J. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 1990 r., na podstawie § 7 zarządzenia nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej (Dz. Urz. MSW z 1987 r. nr 6, poz. 16) w związku z art. 157 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 1990 r. nr 30, poz. 179), zwolnił Z. J. z zajmowanego stanowiska w Milicji Obywatelskiej i mianował go z dniem [...] sierpnia 1990 r. na stanowisko policyjne [...] w Komisariacie [...] Policji w P. z przysługującym uposażeniem zasadniczym i dodatkiem służbowym w dotychczasowej wysokości. Było to uzasadnione tym, że z dniem 31 lipca 1990 r., na podstawie art. 147 ustawy o Policji, w chwili rozwiązania Milicji Obywatelskiej jej funkcjonariusze stali się policjantami (art. 149 ust. 1 ustawy o Policji), koniecznym było ich mianowanie na stanowiska służbowe w nowych strukturach resortu spraw wewnętrznych. Następnie rozkazem personalnym nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] lutego 1991 r., na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, Z. J. został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] lutego 1991 r. Następnie rozkazem personalnym nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 1991 r., na podstawie art. 6 ust. 5 ustawy o Policji w związku z zarządzeniem nr 14 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 stycznia 1991 r. w sprawie zaszeregowania stanowisk służbowych w Policji, które weszło w życie z dniem 1 stycznia 1991 r., ustalono, że zajmowane przez Z. J. od dnia [...] stycznia 1991 r. do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. do dnia [...] lutego 1991 r., stanowisko służbowe [...] Komisariatu [...] Komendy Rejonowej Policji w P. jest zaszeregowane do 15 kategorii. Następnie Komendant Główny Policji, po rozpatrzeniu wniosku Z. J., decyzją z dnia [...] września 1996 r., na podstawie art. 157 § 1 i § 3 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 1990 r. Swoje stanowisko uzasadnił tym, że nawet jeżeli przyjąć, iż przeprowadzona w 1990 r. procedura mianowania ww. na nowe stanowisko nie była pozbawiona wad, to trudno uznać, iż dopuszczono się rażącego naruszenia prawa. W wyniku rozpatrzenia złożonego przez Z. J. odwołania, Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] grudnia 1996 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 1996 r. Następnie wyrokiem z dnia 18 czerwca 1997 r. sygnatura akt II SA 88/97 Naczelny Sąd Administracyjny, oddalił skargę na ww. decyzję. W uzasadnieniu wyroku sąd podał, że w wyniku reorganizacji MO, uległo likwidacji stanowisko zajmowane przez Z. J. Stosownie do treści art. 149 cyt. ustawy, z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej jej funkcjonariusze stali się policjantami ale bez określenia stanowiska, choć z zachowaniem ciągłości służby, dlatego obsada stanowisk dokonywana była w nowych strukturach przez mianowanie na te stanowiska. Żaden przepis ustawy nie gwarantował policjantowi zachowania dotychczasowego stanowiska. Akty mianowania nie były doręczane funkcjonariuszom i zostały zakwalifikowane jako tajne. O stanowisku Z. J. na pewno został poinformowany, gdy odbierał wynagrodzenie. Skoro decyzja o mianowaniu ww. na stanowisko [...] nie naruszała prawa, brak było podstaw do wzruszenia jej w trybie stwierdzenia nieważności. W dniu [...] maja 2012 r. Z. J. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i pkt 7 kpa m.in. rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 1990 r. Swój wniosek uzasadnił, iż decyzja została wydana bez obowiązującej podstawy prawnej i bez żadnej podstawy faktycznej. Komendant Główny Policji, na podstawie art. 61a § 1 kpa, postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 kpa nieważności rozkazu personalnego nr [...] Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 1990 r. Z. J. złożył zażalenie na ww. postanowienie. W uzasadnieniu zażalenia podkreślił, że przedmiotowy rozkaz personalny zmienił jego status prawny z oficera na szeregowca lub podoficera, przez zaszeregowanie go do 18 grupy. Wskazał, że nie było potrzeby, aby przenieść go na niższe stanowisko, gdyż jego stanowisko nie zostało zlikwidowane. Minister Spraw Wewnętrznych, postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2012 r. postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że uchylenie przez ustawodawcę art. 157 § 3 kpa skutkuje koniecznością uwzględnienia treści art. 61a § 1 kpa. Oznacza to, że także odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji powinna być wyrażona w drodze zaskarżalnego postanowienia, do wydania którego dochodzi wówczas, gdy strona domaga się stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie, w której sąd administracyjny prawomocnie oddalił skargę na tę decyzję. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanym przypadku, a to zamyka drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, poddanej uprzednio sądowej kontroli. Zatem żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, musi zostać załatwione przez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zważywszy że Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając legalność przedmiotowego rozkazu personalnego przywołał merytoryczne argumenty, wskazując tym samym na bezzasadność jego skargi. Organ podkreślił ponadto, że zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz 270 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadku w ustawie przewidzianym także inne osoby. W myśl art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o jego uchylenie. W uzasadnieniu skargi podkreślił, że nie zgadza się z treścią postanowienia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych, służących wzruszaniu decyzji ostatecznych. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych – art. 16 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych (tych, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy), stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w Kodeksie lub ustawach szczególnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Decyzja stwierdzająca nieważność decyzji może zapaść tylko w sytuacji, kiedy organ stwierdzi, że decyzja została podjęta w okolicznościach określonych w przepisie art. 156 § 1 kpa. Natomiast w sytuacji braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, organ administracji odmawia stwierdzenia jej nieważności. W tych przypadkach dochodzi zatem do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Jednakże wydanie merytorycznej decyzji w tym zakresie nie jest możliwe, jeżeli decyzja, której stwierdzenia nieważności strona się domaga, była przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Jeśli bowiem sąd administracyjny poddał już ocenie, czy dana decyzja odpowiada prawu i orzekł o jej legalności, oddalając skargę, organ administracji publicznej nie może ponownie poddawać tejże decyzji kontroli pod względem podstaw stwierdzenia nieważności. Wniesienie do organu administracji publicznej żądania stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, stwarza konieczność wstępnego zbadania przez ten organ przede wszystkim tego, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania, łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Dokonanie tego rodzaju ustalenia będzie na ogół wymagało zapoznania się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić, czy składniki oceny prawnej sądu, mającej przymiot powagi rzeczy osądzonej, czynią żądanie niedopuszczalnym. Tak też jest w niniejszej sprawie. Trafnie Minister Spraw Wewnętrznych wskazuje na niemożność prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 1990 r., gdyż rozstrzygnięcie to było przedmiotem wcześniejszego postępowania sądowego, zakończonego oddaleniem skargi. Naczelny Sąd Administracyjny, badając legalność powyższej decyzji, w wyroku z dnia 18 czerwca 1997 r. o sygn. akt II SA 88/97 uznał skargę za bezzasadną, przyjmując, że rozkaz personalny dotyczący zwolnienia z zajmowanego stanowiska w Milicji Obywatelskiej i mianowania z dniem [...] sierpnia 1990 r. na stanowisko policyjne [...] w Komisariacie [...] Policji w P. z przysługującym uposażeniem zasadniczym i dodatkiem służbowym w dotychczasowej wysokości nie narusza prawa. Takie orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłącza zatem możliwość ponownej weryfikacji decyzji pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności, dając podstawę do stosowania art. 61a § 1 kpa i wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji. Ważne bowiem jest, że Naczelny Sąd Administracyjny, oceniając legalność rozkazu personalnego, przywołał w swym uzasadnieniu merytoryczne argumenty, wskazując tym samym na brak podstaw do kwestionowania zgodności z prawem podjętej decyzji. Za trafnością takiego rozumowania przemawia zarówno treść przepisów art. 170, art. 171 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), jak i ustalona orzeczeniami praktyka sądów administracyjnych. Zgodnie z art. 170 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Prawomocny wyrok sądu administracyjnego ma zatem w przedmiocie rozstrzygnięcia powagę rzeczy osądzonej (art. 171 ww. ustawy), czego konsekwencją procesową jest to, że nie można skutecznie wszcząć postępowania w tym samym przedmiocie i między tymi samymi stronami. Ponadto, stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny z urzędu poddaje kontroli zaskarżoną decyzję administracyjną także w zakresie ewentualnych przesłanek skutkujących jej nieważnością, wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Przed zmianą struktury sądownictwa administracyjnego, dokonaną z dniem 1 stycznia 2004 r., obowiązująca wówczas ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. nr 74, poz. 368 ze zm.) zawierała w art. 22 ust. 3 analogiczne uregulowanie. Istotne przy tym jest, że powody stwierdzenia nieważności decyzji sąd administracyjny bierze pod rozwagę z urzędu. Toteż wyrok, mocą którego sąd administracyjny prawomocnie oddalił skargę, zamyka drogę do stwierdzenia nieważności poddanej uprzednio takiej kontroli sądowej decyzji. Wynika to zarówno z treści wskazanych wyżej przepisów, jak i ze względu na związanie oceną prawną, zawartą w takim wyroku, wynikającą z treści art. 170 i art. 171 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Żądanie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy organ jest związany oceną prawną dokonaną już uprzednio przez sąd administracyjny w wyroku oddalającym skargę na tę decyzję, mieści się w kategoriach przedmiotowej przesłanki niedopuszczalności takiego żądania. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r. o sygn. akt I OPS 6/09 (publ. ONSAiWSA 2010/2/18, Prok. i Pr. – wkł. 2011/9/46), żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione poprzez odmowę wszczęcia postępowania wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie przeszkody przedmiotowej, czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W takim stanie rzeczy, postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji z dnia [...] sierpnia 1990 r. należy uznać za prawidłowe, zaś zarzuty podniesione w skardze za nieuzasadnione, mające jedynie charakter polemiczny. Sąd nie stwierdził takich naruszeń prawa materialnego i procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy i skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.