II SA/Wa 1876/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Janusz Walawski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę Szef Służby Celnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), w dniu [...] sierpnia 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję nr [...] Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. wydaną na podstawie art. 105 pkt 9, art. 107 ust. 1 pkt 2 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1404), którą organ pierwszej instancji zwolnił M. M. ze służby po upływie 3 miesięcy od dnia doręczenia jego decyzji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał, że organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że zaistniały ważne przyczyny, uzasadniające zwolnienie funkcjonariusza ze służby na podstawie art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, przy czym przyczyny te godzą w dobro służby. Funkcjonariusz w okresie od [...] grudnia 2010 r. do [...] kwietnia 2014 r. nie pełnił służby łącznie 630 dni, co w ocenie organu odwoławczego, dalsze pozostawanie w służbie funkcjonariusza nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych i jest sprzeczne z dobrem służby. W ocenie organu odwoławczego dla rozstrzygnięcia sprawy nie jest istotne ustalenie prognoz co do stanu zdrowia funkcjonariusza w przyszłości i to, że nastąpiła jego poprawa nie stanowi żadnej gwarancji, że w przyszłości nie będzie korzystał ze zwolnień lekarskich. Zdaniem organu odwoławczego, słuszny interes funkcjonariusza musi być oceniany przez pryzmat dobra służby. W ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji interes ten w należyty sposób wyważył i w związku z tym decyzję tę należało utrzymać w mocy. M. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję organu odwoławczego, zarzucając że została wydana z rażącym naruszeniem następujących przepisów: 1) art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej, poprzez wydanie decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, w tym twierdzenie, iż podstawą zwolnienia jest zaistnienie przyczyn godzących w dobro służby; 2) art. 6, 7, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 Kpa, poprzez ograniczenie się organu do stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania, na jakich dowodach organ ten oparł swoje rozstrzygnięcie i dlaczego odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez skarżącego, czego wyrazem jest błędne uzasadnienie decyzji. Skarżący, podnosząc powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i poparł stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Dokonując oceny zasadności skargi skarżącego na decyzję Szefa Służby Celnej, Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 105 pkt 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm.), funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku zaistnienia innej, niż określone w pkt 1-8, ważnej przyczyny, jeżeli dalsze pozostawanie w służbie nie gwarantuje należytego wykonywania obowiązków służbowych, w szczególności gdy wymaga tego dobro Służby Celnej lub gdy nastąpiła utrata zaufania niezbędnego do wykonywania obowiązków służbowych: zwolnienie funkcjonariusza ze służby może nastąpić w tym przypadku po zasięgnięciu opinii związku zawodowego funkcjonariuszy. Przepis ten stanowił materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby. Użycie w tym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie funkcjonariusza w oparciu o tę podstawę prawną ma charakter fakultatywny i zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Organ dysponuje zatem możliwością wyboru skutku prawnego. Możliwość skorzystania przez organ z przyznanych mu w ten sposób przez ustawodawcę uprawnień nie oznacza jednak dowolności i nieograniczonego (arbitralnego) czynienia użytku z przyznanych mu kompetencji. Stąd, decyzje podejmowane na podstawie tego przepisu powinny uwzględniać wymogi przewidziane w art. 7 k.p.a. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 11 czerwca 1981 r., sygn. akt SA 820/81 (ONSA 1981, z. 1, poz. 57), przyjmuje się, że powinnością organu załatwiającego sprawę w oparciu o uznanie administracyjne jest załatwienie sprawy zgodnie z żądaniem obywatela, o ile interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie, ani nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Sąd administracyjny, badając dopełnienie tego obowiązku, nie ingeruje w celowość rozstrzygnięcia organu, ale ocenia zgodność decyzji z art. 7 k.p.a. Dla zastosowania art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej niezbędne jest wykazanie, że zwolnienia funkcjonariusza ze służby wymaga jej dobro. Pojęcie to nie zostało zdefiniowane w ustawie. Zgodnie z powszechnie przyjętym w doktrynie poglądem, użycie w tekście pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ do jego doprecyzowania (skonkretyzowania). Organ ustalając znaczenie pojęcia niedookreślonego obowiązany jest nie tylko używać uznanych reguł i metod wykładni prawa, lecz uwzględniać przede wszystkim wszelkiego rodzaju okoliczności faktyczne i normatywne, które są prawnie doniosłe. Z tego punktu widzenia należy przyjąć, że ustalenie znaczenia użytego pojęcia niedookreślonego nie może być dokonane w wyniku abstrakcyjnej wykładni tego pojęcia, lecz powinno przede wszystkim uwzględniać okoliczności konkretnej sprawy. Wymaga to wyczerpującego zebrania dowodów oraz obiektywnej i rzetelnej oceny materiału dowodowego. Dopiero wówczas można stwierdzić, że ustalony stan faktyczny sprawy wyczerpuje przesłankę dobra służby. W ocenie Sądu, organy obu instancji zasadnie uznały w niniejszej sprawie, że zwolnienie skarżącego ze służby mieści się w pojęciu "dobra służby". Pojęcie jakim jest "dobro służby" należy bowiem odczytywać z uwzględnieniem zadań nałożonych na Służbę Celną, jej specyfiki oraz obowiązków funkcjonariusza. Jak wynika z art. 1 ustawy o Służbie Celnej, stanowi ona jednolitą, umundurowaną formację, utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, podejmując służbę funkcjonariusz w składanym ślubowaniu zobowiązuje się do rzetelnego wykonywania powierzonych obowiązków oraz dbania o dobre imię służby. W sprawie jest niesporne, że skarżący w okresie od [...] lipca 2010 r. do dnia wszczęcia postępowania administracyjnego, zakończonego zaskarżoną decyzją, był nieobecny w służbie 630 dni, skutkiem czego nie realizował powierzonych mu zadań. Podkreślić należy, że korzystanie ze zwolnień lekarskich samo w sobie nie musi jeszcze przemawiać za koniecznością rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem ze względu na dobro służby, to jednak w sytuacji, gdy długotrwałe absencje chorobowe przerywane są jedynie krótkimi okresami formalnej obecności funkcjonariusza w służbie, nie sposób nie dostrzec, że tego rodzaju postawa funkcjonariusza świadczy o świadomym obchodzeniu art. 105 pkt 6 ustawy o Służbie Celnej, który pozwala zwolnić funkcjonariusza w przypadku nieobecności w służbie trwającej dłużej niż rok. Tego rodzaju postępowanie funkcjonariusza Służby Celnej nie może zostać niezauważone w aspekcie interesu służby, który - mierzony interesem społecznym - jako ważny, winien determinować podejmowaną decyzję zwolnieniową, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Funkcjonariusz Służby Celnej, który nie podejmuje służby i nie wykonuje żadnych obowiązków służbowych z uwagi na przebywanie na zwolnieniach lekarskich, przerywanych tylko krótkimi okresami obecności w służbie, wykazuje zdolność do pełnienia służby, nie może skutecznie powoływać się na swój interes. Jego postępowanie wpływa bowiem negatywnie na organizację służby i jej dobro oceniane przez pryzmat zadań Służby Celnej. Nie bez znaczenia są tu względy wynikające z konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania danej jednostki (ciągłe przebywanie na zwolnieniach lekarskich, przerywanych krótkotrwałymi okresami pełnienia służby, z pewnością dezorganizuje służbę), jak i najefektywniejszego wykorzystania przydzielonych etatów, co niewątpliwie odpowiada intencjom prawodawcy w zakresie ochrony interesu służby (interesu społecznego), i nie można tego rodzaju ocen postrzegać w kategoriach łamania zasad procedury administracyjnej. Niewątpliwie taka sytuacja nie leży w interesie służby, prowadzi bowiem do jej dezorganizacji oraz wywołuje negatywne skutki w zakresie efektywności wykonywania zadań. Prowadzi również do negatywnych skutków finansowych związanych z koniecznością wypłaty uposażenia. Oznacza to, że przedłużająca się absencja funkcjonariusza w służbie zwykle godzi w jej dobro i zachowanie w służbie funkcjonariusza, który od dłuższego czasu nie wykonuje swoich obowiązków odbywa się ze szkodą dla służby, co w określonym stanie faktycznym może stanowić ważną przyczynę w rozumieniu art. 105 pkt 9 ustawy, uzasadniającą zwolnienie funkcjonariusza. W świetle powyższych faktów, oceniając, czy w rozpoznawanej sprawie organy Służby Celnej zachowały warunki do wydania decyzji uznaniowej, należy stwierdzić, że słuszny interes skarżącego (art. 7 Kpa) nie stoi w sprzeczności z podjętym rozstrzygnięciem, zaś argumentacja funkcjonariusza, kwestionująca wydane decyzje, nie góruje nad interesem służby (interesem społecznym). Organy Służby Celnej mogły zatem zwolnić skarżącego ze służby. Zaskarżona decyzja w pełni odpowiada kryteriom uznania administracyjnego. W pierwszej kolejności na podkreślenie zasługuje, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało uzasadnione przesłankami dostatecznie zindywidualizowanymi. Organ szczegółowo wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Istotne przy tym jest również i to, że organ zgromadził taki materiał dowodowy, którego drobiazgowa analiza stanowi dostateczne uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do poczynionych ustaleń faktycznych organ precyzyjnie wyjaśnił motywy rozstrzygnięcia, decyzja nie nosi zatem znamion dowolności, zaś przytoczona w uzasadnieniu argumentacja jest wyczerpująca i w pełni przekonywująca. Podkreślić należy, że nieobecność skarżącego w służbie trwała 630 dni, a zatem przydzielony mu zakres obowiązków musiał zostać przejęty przez innych funkcjonariuszy. To z kolei musiało rzutować na poziom i terminowość czynności służbowych realizowanych przez pozostałych funkcjonariuszy. Skutki prawie tak długiej nieobecności skarżącego w służbie, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego i zasad doświadczenia życiowego, wydają się być zatem dość oczywiste. Zasadnie tym samym organ uznał, że tak ukształtowana sytuacja faktyczna, tj. długotrwała nieobecność skarżącego w służbie i konieczność realizacji przez pozostałych funkcjonariuszy większej ilości zadań, nie pozostaje bez wpływu na morale innych funkcjonariuszy Służby Celnej. Interes służby został także oceniony z perspektywy finansowej, którego to aspektu skarżący zdaje się nie zauważać. Skarżący przez okres korzystania ze zwolnień lekarskich otrzymywał uposażenie w pełnej wysokości, co z pewnością mogło zostać ocenione jako nadużycie przysługujących jemu uprawnień i nie pozostaje bez wpływu na wizerunek Służby Celnej w odbiorze społecznym. Reasumując, Sąd w pełni podziela pogląd organu, że niezwykle istotne z punktu widzenia dobra Służby Celnej, jest to, aby osoby pełniące tę służbę w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Tymczasem skarżący, z uwagi na stan zdrowia, wykazuje zupełny brak dyspozycyjności, który niezależnie od przyczyny jest w sposób oczywisty sprzeczny z dobrem służby. Dlatego też okoliczność ta, jak też inne wskazane powyżej, zostały zasadnie potraktowane przez organ jako uzasadniające zastosowanie art. 105 pkt 9 ustawy o Służbie Celnej. Tym samym nie można skutecznie postawić organowi zarzutu niewłaściwego zastosowania ww. przepisu i na ocenę tę pozostaje bez wpływu okoliczność, czy skarżący jest aktualnie zdolny do służby. Bez znaczenia dla sprawy jest bowiem to, czy w przyszłości stan zdrowia skarżącego nie będzie przeszkodą do należytego wykonywania obowiązków, ale istotne jest to, czy pozostawienie go w służbie daje takie gwarancje. Gwarancje te należy oceniać na podstawie dotychczasowego zachowania funkcjonariusza, jego postawy, a w szczególności zdyscyplinowania i zaangażowania w realizację powierzonych zadań. Dla zastosowania regulacji art. 105 pkt 5 ustawy o Służbie Celnej miarodajny jest zatem stan istniejący bezpośrednio przed podjęciem decyzji o zwolnieniu, a ten wskazywał na brak gwarancji odnośnie tego, że pozostawienie skarżącego w służbie przyczyni się dla jej dobra. Przyjmując nawet, że nastąpiła poprawa stanu zdrowia skarżącego, to sama przez się nie stanowi ona żadnej gwarancji, że skarżący w przyszłości nie będzie korzystał ze zwolnień lekarskich. W świetle powyższych ustaleń za nietrafne należy uznać, w ocenie Sądu, podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 oraz art. 80 k.p.a., ponieważ organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny z uwzględnieniem tak interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony. Wbrew sugestiom skarżącego, nie było potrzeby ustalania w oparciu o jego zeznania lub za pomocą opinii biegłego rekomendacji co do stanu jego zdrowia na potrzeby prowadzonego postępowania, gdyż to nie ta okoliczność legła u podstaw zwolnienia go ze służby, lecz brak gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych i dobro służby. W tym stanie rzeczy nie można uznać zasadności skargi, jak też uwzględnić zawartych w niej zarzutów. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.