II SA/Wa 1877/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę. Wnioskiem z [...] maja 2012 r. A. S. (dalej jako skarżący) wystąpił do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Decyzją nr [...] z [...] czerwca 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w P., działając na podstawie art. 13 ust. 6, art. 23 ust. 2, art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367), odmówił wypłaty odprawy mieszkaniowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że skarżący jest emerytem wojskowym, a z zawodowej służby wojskowej został zwolniony z dniem [...] listopada 2011 r. W trakcie jej pełnienia organ przyznał mu, decyzją z [...] maja 2009 r., prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] położonym w L. przy ul. [...], na czas pełnienia obowiązków na stanowisku – [...], dowództwo w [...] Pułku [...]. W dacie przyznania prawa do zamieszkiwania, powyższy lokal znajdował się w wykazie kwater, z którego został zdjęty [...] lipca 2010 r. Skarżący przedmiotowy lokal zwolnił [...] marca 2012 r. W dalszej kolejności organ, odwołując się do treści art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, podał, że odprawa mieszkaniowa nie przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej otrzymał od Agencji lokal mieszkalny jako zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych i realizację prawa do zakwaterowania. W ocenie organu tylko zwolnienie lokalu niebędącego kwaterą przed dniem przejścia żołnierza zawodowego do rezerwy, pozwala na wydanie decyzji o wypłacie odprawy mieszkaniowej. Ponieważ skarżący zwolnił zajmowany lokal mieszkalny niebędący kwaterą 3 miesiące po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, zdaniem organu, należało odmówić wypłaty mu odprawy mieszkaniowej. Dodatkowo organ podkreślił, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu, żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w lokalu mieszkalnym niebędącym kwaterą, przysługuje prawo do zajmowania tego lokalu. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podkreślił, że opóźnienie w złożeniu wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej wynikało z choroby i nawału obowiązków związanych z rozwiązaniem Jednostki Wojskowej w L. Decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...], Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Dla uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia podał, że zgodnie z art. 23 ustawy o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa jest świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, pod warunkiem spełnienia określonych warunków. Zatem to dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej jest dniem nabycia uprawnień do wypłaty odprawy mieszkaniowej. Dlatego też przy ustaleniu uprawnień do otrzymania przedmiotowego świadczenia przez osobę zainteresowaną należy uwzględniać stan faktyczny i obowiązujący stan prawny na dzień zwolnienia z zawodowej służby wojskowej. W rozpatrywanej sprawie w dniu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej skarżący zajmował lokal mieszkalny niebędący kwaterą w rozumieniu art. 1a ust. 1 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu, bowiem nie był on ujęty w wykazie kwater. Tym samym skarżący nie spełnia wymogów określonych w art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o zakwaterowaniu. Ponadto nie ma podstawy do wypłaty odprawy mieszkaniowej w oparciu o przepis art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy, ponieważ uregulowanie zawarte w tym przepisie znajduje zastosowanie do żołnierzy, którzy nie zajmują żadnego lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Natomiast w niniejszej sprawie skarżący taki lokal mieszkalny w dniu zwolnienia z zawodowej służby wojskowej zajmował. W dalszej kolejności organ zwrócił uwagę, że obowiązek Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w świetle uregulowań ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych sprowadza się do zapewnienia warunków mieszkaniowych żołnierzom. Normy dotyczące wypłaty odprawy mieszkaniowej dotyczą sytuacji, gdy żołnierz, z uwagi na zakończenie zawodowej służby wojskowej, nie może zajmować danego lokalu, ponieważ: – jest on przeznaczony do zakwaterowania żołnierza zawodowego i ujęty w wykazie kwater, zaś żołnierz z chwilą zakończenia tej służby nie jest podmiotem uprawnionym do dalszego zajmowania kwatery, – nie posiada tytułu prawnego do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym będącym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Wypłata odprawy mieszkaniowej w tych sytuacjach ma na celu zapewnienie byłym żołnierzom zawodowym możliwości nabycia lokalu mieszkalnego na wolnym rynku. W sytuacji skarżącego z uwagi na to, iż zajmował lokal mieszkalny niebędący kwaterą, i po zakończeniu służby wojskowej nie był zobowiązany go zwolnić, zdaniem organu, brak jest podstaw do wypłaty przedmiotowego świadczenia. Zgodnie bowiem z art. 23 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu skarżącemu przysługiwało prawo do zajmowania omawianego lokalu mieszkalnego. Tym samym potrzeby mieszkaniowe skarżącego mogły być w dalszym ciągu zaspokojone. W skardze na powyższą decyzję która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący, zarzucając naruszenie art. 23 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 6, art. 24 ust. 1, art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. 9 i art. 16 K.p.a. wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w P. z [...] czerwca 2012 r. i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że z przydziałem lokalu będącego kwaterą związane było uzyskanie określonych uprawnień wynikających ze statusu przydzielonego lokalu. Tym samym, zwalniając przydzielony lokal – w związku z nabyciem prawa do emerytury wojskowej, miał prawo domagać się wypłaty odprawy mieszkaniowej na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o zakwaterowaniu. Skarżący zwrócił także uwagę, że nie jest mu znana treść pisma, na podstawie którego lokal przez niego zajmowany został zdjęty z wykazu kwater, a także, że nie był informowany o zmianie statusu zajmowanego lokalu. Nadto – w ocenie skarżącego – skoro decyzja o przydziale lokalu nie została uchylona lub zmieniona, to zachowała ona moc obowiązującą do czasu zwolnienia go ze służby, a w konsekwencji należy uznać, że w dacie zwolnienia ze służby skarżący spełnia wymagania określone w art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o zakwaterowaniu. Odwołując się do treści art. 9 K.p.a., skarżący wskazał, że organ miał obowiązek udzielać mu wszelakich informacji. Tymczasem nie był informowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć istotny wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków w zakresie wynikającym z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi organ zaznaczył, że obowiązek informacyjny wynikający z art. 9 K.p.a. dotyczy przedmiotu postępowania administracyjnego i stron postępowania. Zmiana statusu lokalu nie powoduje natomiast wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zmiany decyzji, albowiem ustawodawca nie przewidział takiej procedury. Organ podał także, że organy Agencji mają prawo do weryfikacji wykazu kwater dwa razy do roku, a aktualne wykazy kwater podawane są na stronie internetowej Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – dalej w skrócie: P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Kontrola ta nie odbywa się natomiast według kryteriów słusznościowych. Innymi słowy, przynajmniej zasadniczo, sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy dana decyzja organu administracji publicznej jest słuszna, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. – zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż zaskarżona decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z [...] sierpnia 2012 r. nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, co czyni skargę niezasadną. W przedmiotowej sprawie, z punktu widzenia jej okoliczności faktycznych, istotne są unormowania zawarte w art. 23 ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu, określające warunki jakie musi spełnić żołnierz, aby otrzymać odprawę mieszkaniową. Zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby stałej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, zamieszkałemu w kwaterze, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Natomiast stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 21 ust. 6 (które nie mają miejsca w rozpoznawanej sprawie), o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej, w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Analiza powyższych unormowań prowadzi do wniosku, że przepisy dotyczące odprawy mieszkaniowej odnoszą się do sytuacji, gdy żołnierz, który skończył służbę wojskową, nie może zajmować danego lokalu, gdyż jest przeznaczony do zakwaterowania żołnierza zawodowego i jest ujęty w wykazie kwater, zaś żołnierz z chwilą zakończenia służby nie jest uprawniony do dalszego zajmowania tejże kwatery bądź też, jeśli żołnierz taki nie posiada tytułu prawnego do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym będącym w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (por. wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., I OSK 2374/11, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Analiza okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że skarżący określonych w cytowanych powyżej przepisach warunków nie spełnia. Jako żołnierz służby stałej nabył wprawdzie prawo do emerytury wojskowej, jednakże w dacie zwalniania z zawodowej służby wojskowej przedmiotowy lokal nie stanowił kwatery, gdyż nie jest ujęty w wykazie kwater. Zaznaczyć trzeba, że wymóg ujęcia lokalu mieszkalnego w wykazie kwater, jako element definicji kwatery wprowadzony został do ustawy o zakwaterowaniu od [...] lipca 2010 r. Nie jest to więc, tak jak to poprzednio wynikało z nieobowiązującego obecnie w tym kształcie art. 23 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu, jedynie techniczna rejestracja, lecz czynność pociągająca za sobą określony skutek prawny. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 23 czerwca 2010 r. w sprawie gospodarowania lokalami mieszkalnymi przez Wojskową Agencję Mieszkaniową (Dz. U. nr 116, poz. 777), określającego m.in. tryb opracowywania wykazu kwater, dyrektor oddziału regionalnego Agencji, uwzględniając faktyczne potrzeby żołnierzy zawodowych w garnizonie lub miejscowości, w której żołnierze zawodowi pełnią służbę oraz miejscowościach pobliskich, w cyklu półrocznym do dnia 30 czerwca i dnia 31 grudnia, przygotowuje wykaz kwater i przedstawia go do zatwierdzenia Prezesowi Agencji. Wykaz kwater obowiązuje od dnia zatwierdzenia przez Prezesa Agencji (§ 3 ust. 3 ww. rozporządzenia). Natomiast w przypadku braku zasadności dalszego przeznaczenia lokalu mieszkalnego na kwaterę dyrektor oddziału regionalnego Agencji może wnioskować o jego skreślenie z wykazu, uzasadniając przedstawiany wniosek (§ 3 ust. 4 rozporządzenia). Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że o przeznaczeniu danego lokalu mieszkalnego na kwaterę decydują samodzielnie organy Agencji, a żołnierz zajmujący dany lokal nie ma jakiegokolwiek wpływu na proces decyzyjny w tej materii. Ani przepisy ustawy, ani rozporządzenia nie wprowadzają przy tym obowiązku powiadamiania żołnierza o zaistniałych zmianach. Zmiany w wykazie kwater są dokonywane dwa razy do roku i aktualna lista kwater jest powszechnie dostępna na stronach internetowych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. W tym zakresie nie jest wszczynane żadne postępowanie administracyjne, a organ nie ma obowiązku powiadamiania żołnierzy zajmujących określone lokale o przeprowadzonych zmianach. Przepisy nie przewidują również procedury zmiany decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu w przypadku zmiany statusu lokalu, ani tym bardziej wydawania nowej decyzji o przydziale kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, co czyni zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu i art. 9 oraz 16 K.p.a. nieuprawnionym. O charakterze konkretnego lokalu mieszkalnego nie decyduje treść decyzji o jego przydziale do zamieszkania, lecz aktualne przeznaczenie. Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że okoliczność, iż skarżący nie został powiadomiony o zmianie statusu zajmowanego lokalu pozostaje bez wpływu na ocenę legalności wydanej decyzji. Wskazać także należy, że wbrew twierdzeniom skargi, uprawnienia do otrzymania odprawy mieszkaniowej nie kształtują się w dacie przydziału lokalu. Przysługują one dopiero żołnierzowi zwalnianemu ze służby wojskowej, tj. takiemu, co do którego decyzja o zwolnieniu została już wydana. Stąd istotny jest status danego lokalu jaki istnieje w dacie zwalniania żołnierza ze służby, skoro uprawnienie do odprawy powstaje właśnie w tej dacie. Reasumując tę część rozważań, jako prawidłowe należy ocenić stanowisko organu, że skoro przydzielony skarżącemu lokal, w dacie zwolnienia skarżącego ze służby nie był kwaterą, to skarżącemu odprawa mieszkaniowa nie przysługuje. W wyroku z 15 kwietnia 2011 r., II CSK 512/10, Lex nr 1027173 Sąd Najwyższy zajął jednoznaczne stanowisko, że prawo do odprawy mieszkaniowej nie przysługuje, gdy dotychczas zajmowany lokal nie jest kwaterą. Skarżący nie był obowiązany do opuszczenia zajmowanego lokalu, lecz miał prawo do dalszego jego zajmowania na warunkach najmu (art. 23 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu). Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 41 ust. 1 pkt 7 ustawy o zakwaterowaniu, który to przepis nie miał w rozpoznawanej sprawie zastosowania, jest niezasadny. W rozpoznawanej sprawie nie mógł znaleźć również zastosowania art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu, gdyż odnosi się on do sytuacji żołnierzy, którzy nie otrzymali tytułu prawnego do zajmowania lokalu będącego w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Skarżący taki tytuł prawny – co jest w sprawie bezsporne – otrzymał. Decyzją z [...] maja 2009 r. przyznano mu prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w L. i w dacie zwolnienia ze służby lokal ten zajmował, nie będąc obowiązanym do jego opuszczania. Okoliczność, że zdał lokal w kilka miesięcy później pozostaje bez wpływu na ocenę legalności decyzji. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd, na zasadzie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.