II SA/Wa 1882/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Piotr Borowiecki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Z. D. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie przeliczenia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop - oddala skargę - Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie objęte zostało postępowanie zakończone postanowieniem Komendanta Głównego Policji (zwanego dalej: "Komendantem Głównym") z dnia [...] czerwca 2019 r. o numerze [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco: Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. zatytułowanym "Skarga o wznowienie postępowania" Z. D. (zwany dalej: "Skarżącym") wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (zwanego dalej: "Komendantem Wojewódzkim") o wznowienie postępowania w sprawie wysokości i wypłaty należnego mu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz ponowne przeliczenie wysokości tego ekwiwalentu. Jako podstawę prawną swojego żądania Skarżący wskazał przepis art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej: "k.p.a."). W uzasadnieniu Skarżący powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15, z którego wynika, że konieczne jest ponowne przeliczenie należnego mu ekwiwalentu z uwzględnieniem prawidłowego mnożnika. Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. Komendant Wojewódzki – działając na podstawie art. 61a § 1 w związku z art. 145a oraz art. 268a k.p.a. – odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania o ponowne przeliczenie ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Zdaniem organu, z uwagi na to, że w sprawie ekwiwalentu należnego Skarżącemu nie toczyło się postępowanie administracyjne i nie została wydana decyzja administracyjna, należało odmówić wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżący wystąpił z zażaleniem z dnia [...] stycznia 2019 r., w którym ponownie zażądał wznowienia – na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. – postępowania administracyjnego zakończonego decyzją – rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] maja 2007 r. o zwolnieniu go ze służby w Policji z dniem [...] maja 2007 r. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. Komendant Główny utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego. W uzasadnieniu organ w całości podzielił stanowisko, że w sprawie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie toczyło się postępowanie administracyjne, zatem nie można żądać jego wznowienia w trybie art. 145a § 1 k.p.a. Przepis ten dotyczy bowiem jedynie sytuacji, w której zapadła ostateczna decyzja administracyjna kończąca postępowanie, czego w niniejszej sprawie nie można stwierdzić. Organ wyjaśnił przy tym, że wskazany w zażaleniu rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby w Policji nie rozstrzygał kwestii związanych z ekwiwalentem pieniężnym. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Komendanta Głównego z dnia [...] czerwca 2019 r. Skarżący wniósł o jego uchylenie w całości, jak również postanowienia Komendanta Wojewódzkiego, zarzucając: 1) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, że Komendant Wojewódzki nie prowadził wobec Skarżącego postępowania administracyjnego w przedmiocie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego, podczas gdy takie postępowanie było prowadzone i zakończyło się jego wypłatą za 39 dni niewykorzystanego urlopu. 2) art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.) poprzez uznanie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ekwiwalentu pieniężnego nie stanowi decyzji administracyjnej; 3) art. 145a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie, co winno skutkować wznowieniem postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty ekwiwalentu. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż zadaniem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest zbadanie legalności zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenie czy organy orzekające w sprawie prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do właściwie ustalonego stanu faktycznego. W przypadku stwierdzenia, iż w sprawie naruszono przepisy – czy to prawa materialnego, czy też postępowania – sąd uchyla zaskarżoną decyzję i zwraca sprawę do postępowania przed organem administracyjnym, właściwym do jej rozstrzygnięcia. Kontrolując sprawę w ramach wskazanych wyżej kompetencji, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się w orzecznictwie niekwestionowany pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2014 r. o sygn. akt I OSK 542/13; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji nie ma racji Skarżący, że w jego przypadku wydana została decyzja administracyjna o wypłacie ekwiwalentu za 39 dni niewykorzystanego urlopu. Okoliczność, że w rozkazie personalnym z dnia [...] maja 2007 r. o zwolnieniu Skarżącego ze służby w Policji wskazano jednocześnie, że przysługuje mu uprawnienie do świadczeń pieniężnych określonych w art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, nie oznacza, że taka wzmianka stanowiła rozstrzygnięcie o charakterze materialnoprawnym. Umieszczenie w tym rozkazie dodatkowych elementów (takich jak np. grupy uposażenia zasadniczego z mnożnikiem oraz dodatkiem funkcyjnym, uprawnienia do świadczeń pieniężnych oraz nagrody rocznej), nie stanowiło rozstrzygnięcia w sprawie zwolnienia policjanta ze służby, jak również nie rozstrzygało żadnej sprawy w znaczeniu materialnym. Zgodzić należy się zatem z Komendantem Głównym, że przedmiotowy rozkaz personalny nie rozstrzygał kwestii ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Rozkaz personalny o zwolnieniu policjanta ze służby rozstrzyga bowiem wyłącznie kwestię rozwiązania stosunku służbowego, natomiast nie kształtuje on jakichkolwiek składników dotyczących tego stosunku. Tym samym nie można uznać, by w zakresie świadczeń pieniężnych określonych w art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Policji stanowił on decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a. Przechodząc do wyjaśnienia motywów wyroku, wskazać należy, że wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją prawną, która pozwala na nadzwyczajne wzruszenie ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji, a więc takich rozstrzygnięć, od których nie przysługują już zwyczajne środki odwoławcze. Skoro więc zastosowanie tej instytucji przełamuje zasadę ostateczności rozstrzygnięć administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), to wznowienie postępowania jest instytucją wyjątkową i jej stosowanie nie może być rozciągane na sytuacje, które nie zostały wyraźnie wskazane w przepisach regulujących procedurę wznowieniową. Należy przy tym podkreślić, że w myśl art. 145 § 1 k.p.a. postępowanie o wznowienie postępowania dotyczy tylko decyzji ostatecznych. W rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Oznacza to, że organy administracji publicznej korzystając z możliwości weryfikacji ostatecznych decyzji obowiązane są przy wydawaniu stosownych orzeczeń przestrzegać obowiązujących rygorów prawnych. Skoro zatem wskazano już wyżej, że rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby nie stanowił sprawy administracyjnej dotyczącej prawa do uposażenia lub innego świadczenia należnego zwalnianemu policjantowi, to nie można tym samym wszcząć postępowania w sprawie wznowienia postępowania o wypłatę takiego świadczenia. Dotyczy to również przewidzianej w art. 145a § 1 k.p.a. możliwości wznowienia postępowania na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W orzecznictwie nie jest kwestionowane, że wznowienie postępowania nie może dotyczyć spraw zakończonych w innej formie, niż ostateczna decyzja lub postanowienie, od którego przysługuje zażalenie, lub postanowienie, o którym mowa w art. 134 k.p.a. Tym samym wznowienie postępowania zakończonego czynnością materialno-techniczną bądź w sytuacji jakiegokolwiek innego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne. Granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest bowiem wyznaczona zakresem rozstrzygniętej decyzją ostateczną sprawy administracyjnej. Wykroczenie poza granice wskazane w art. 145 § 1 k.p.a. przez rozpoznanie sprawy niezakończonej decyzją ostateczną bądź sprawy, która nie była w ogóle przedmiotem postępowania administracyjnego, stanowi rażące naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. W doktrynie prezentowane jest stanowisko, że wznowienie postępowania dopuszczalne jest tylko w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, a trybu wznowienia postępowania nie można stosować do działań organów administracji publicznej w innych formach (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, W. 2006, s. 639). Mając na uwadze powyższe, Sąd w skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podzielił stanowisko działających w sprawie organów o braku podstaw do wznowienia postępowania w niniejszej sprawie. Podkreślić przy tym należy, że Sąd dokonał analizy treści wniosku Skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. oraz zażalenia z dnia [...] stycznia 2019 r. i doszedł do przekonania, że Komendant Wojewódzki był związany wyraźnie określonym przez Skarżącego żądaniem wznowienia postępowania w trybie art. 145a § 1 k.p.a. Tryb ten nie jest jednak tożsamy ze "wznowieniem postępowania", o jakim mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonym w przepisach o właściwości dla danego postępowania. Pojęcie "wznowienia postępowania", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, ma szersze znaczenie niż pojęcie "wznowienia" w sensie technicznym, przewidziane w odpowiednich procedurach regulowanych w ustawach i obejmuje wszelkie instrumenty proceduralne stojące do dyspozycji stron i sądów, wykorzystanie których umożliwia przywrócenie stanu konstytucyjności orzeczeń wydanych na podstawie aktu normatywnego uznanego późniejszym orzeczeniem Trybunału za niezgodny z Konstytucją (por. postanowienie TK z dnia 14 kwietnia 2004 r. o sygn. akt SK 32/01; publ. OTK-A 2004/4/35). Oznacza to w konsekwencji, że czynność przyznania ekwiwalentu za niewykorzystany stanowi "inne rozstrzygnięcie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przechodząc zatem do sprawy zdaje się kluczowej z punktu widzenia Skarżącego, wskazać należy, że zarówno jego wniosek z dnia [...] listopada 2018 r. o wznowienie postępowania administracyjnego, jak również skarga do sądu administracyjnego, w istocie polegały na nieporozumieniu. Sąd podziela bowiem pogląd Skarżącego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. otworzył mu prawo do domagania się od właściwego organu policyjnego ponownego przeliczenia i wypłacenia różnicy należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, zgodnie z wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu tego wyroku. W tym względzie Sąd podziela stanowisko prezentowane m. in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 maja 2019 r. o sygn. akt: III SA/Gd 189/19, III SA/Gd 204/19, III SA/Gd 218/19; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie: z dnia 30 maja 2019 r. o sygn. akt II SA/Ol 314/19; z dnia 4 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Ol 313/19; z dnia 11 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Ol 364/19 i innych zapadłych w ostatnim czasie. Wyjaśnić jednak należy Skarżącemu, że realizacja omawianego uprawnienia nie odbywa się w trybie wznowienia postępowania administracyjnego – na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. – czyli w takim trybie, o jaki wnioskował. Skarżący zamiast domagać się wznowienia postępowania, powinien wystąpić do właściwego organu ze "zwykłym" wnioskiem o ponowne ustalenie i wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy na zasadach określonych w powołanym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wniosek taki nie jest ograniczony terminem jednego miesiąca, wskazanym w art. 145a § 2 k.p.a. Skarżący może zatem żądać należnego mu świadczenia dopóty, dopóki roszczenie w tym przedmiocie nie ulegnie przedawnieniu (art. 107 ust. 1 ustawy o Policji). Odpowiednio złożony wniosek zainicjuje postępowanie administracyjne, które organ będzie obowiązany przeprowadzić. Jak to już wyżej wskazano, wypłata ekwiwalentu, a więc również wypłata jego wyrównania, następuje w formie czynności materialno-technicznej. Nie ma zatem potrzeby uruchamiania nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego (czego zdaje się Skarżący nie rozumiał składając wniosek), bowiem jak to już wskazano, jest to tryb zarezerwowany wyłącznie do spraw zakończonych ostateczną decyzją administracyjną. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga i podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, co obligowało do jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.