II SA/Wa 1884/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2016 r. sprawy ze skargi małoletnich W. i B. S. reprezentowanych przez przedstawiciela ustawowego A.M. – S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w dniu [...] września 2015 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] lipca 2015 r. o odmowie przyznania małoletnim W. S. i B. S. renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym ojcu J.S.. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 748) może nastąpić po spełnieniu warunków w nim określonych, przy czym muszą być one spełnione łącznie. Z akt sprawy wynika, że orzeczeniem z dnia [...] maja 2015 r. Komisja Lekarska ZUS ustaliła, że ojciec dzieci był całkowicie niezdolny do pracy od dnia [...] maja 2014 r. Na przestrzeni 33 lat życia ojca dzieci – na dzień orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy – udokumentowano 6 lat 3 miesiące i 1 dzień okresów składkowych i nieskładkowych. W 10–leciu przed powstaniem niezdolności do pracy u ojca dzieci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano 3 lata 8 miesięcy i 17 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W okresach od [...] maja 2000 r. do [...] lipca 2001 r. oraz od [...] stycznia 2002 r. do [...] listopada 2003 r. ojciec dzieci nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. W ocenie Prezesa ZUS analiza przebiegu ubezpieczenia ojca dzieci prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem w wyżej wymienionych okresach nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiłyby kontynuowanie zatrudnienia, w celu uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Nadto od kwietnia 2005 r. do kwietnia 2009 r., od września 2011 r. do grudnia 2011 r. i od lutego 2012 r. do 8 września 2014 r., tj. do dnia śmierci nie zostały opłacone składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Z akt sprawy wynika, że w przerwach w ubezpieczeniu ojciec dzieci pracował dorywczo bez ubezpieczenia. Prezes ZUS uznał zatem, że Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał zatem na stwierdzenie, że ojciec dzieci nie spełnił warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Trudne warunki materialne i brak środków utrzymania nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie to nie jest bowiem świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy są one uzasadnione. A.M. przedstawiciel ustawowy małoletnich W.S. i B.S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2015 r., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji poprzedzającej z dnia [...] lipca 2015 r. i przyznanie przedmiotowego świadczenia. W uzasadnieniu skargi podano, że rodzina znajduje się w ciężkiej sytuacji majątkowej i utrzymuje się z miesięcznego dochodu, który wynosi około 1 800 zł miesięcznie. Ponadto podano, że ojciec dzieci prowadził działalność gospodarczą i odprowadzał składki, a jedynie w okresie nasilenia objawów choroby psychicznej zawieszał jej prowadzenie. W związku ze szczególnym nasileniem choroby w okresie od [...] maja 2005 r. do [...] sierpnia 2011 r. składki nie były opłacane, ale zaległość została uregulowana w dniach [...] marca 2015 r. i [...] marca 2015 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast art. 3 § 1 powołanej ustawy stanowi, że sprawy należące do właściwości sądów administracyjnych rozpoznają, w pierwszej instancji, wojewódzkie sądy administracyjne. Natomiast art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 748 z późn. zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści przytoczonego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu, bądź też pozostałym po nim członkom rodziny, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Należy jednocześnie podkreślić, że świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie wg potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Jest to świadczenie, które może być przyznane w razie nieznacznego niedopełnienia warunków do uzyskania renty na zasadach ogólnych. Ponadto z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o rentach i emeryturach wynika, iż przede wszystkim konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Wyjaśnienia również wymaga, że renta rodzinna w drodze wyjątku jest świadczeniem pochodnym świadczenia jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Organ był zatem obowiązany, w pierwszej kolejności, zbadać spełnienie wyżej wymienionych przesłanek przez zmarłego ojca dzieci. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych podejmując decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Zgodnie z art. 7 k.p.a., zobowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. powinien w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, jak w niniejszej sprawie, nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności, czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa. Ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Przepis art. 83 ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy w tym sensie, że znajduje zastosowanie w sytuacjach jednostkowych. Wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie tego przepisu ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "szczególnych okoliczności", czego skutkiem jest przerzucenie na organ administracji publicznej obowiązku wypełnienia hipotezy normy prawnej konkretną treścią. Organ stosujący prawo, w niniejszej sprawie Prezes ZUS, dokonuje zatem wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występują "szczególne okoliczności" uzasadniające przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Oznacza to, że ustawodawca pozostawił ocenę, czy sytuacja podmiotu ubiegającego się o to świadczenie wypełnia przesłanki szczególnych okoliczności. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które daną osobę czynią nieatrakcyjną na rynku pracy i pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Chodzi także o takie sytuacje, kiedy osoba ta nie jest zdolna do świadczenia pracy z uwagi na stan zdrowia, chociaż nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby ubiegającej się o świadczenie wyjątkowe będzie szczególną okolicznością, wykluczającą jej aktywność zawodową. Będzie nią także częściowa niezdolność do pracy poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość podjęcia zatrudnienia. Zatem przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy może być ona kwalifikowana jako okoliczność szczególna. Podkreślenia wymaga, że całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o takie świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby spowodowane przyczynami zdrowotnymi zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z 24 marca 2003 r., II SA 3594/02, Lex nr 142639). Tym samym, stwierdzić należy, że skarżąca powołała się na stan zdrowia zmarłego ojca dzieci (...) oraz związaną z tym częstą hospitalizacją, co niewątpliwie w ocenie Sądu bardzo utrudniało, jeśli w ogóle nie uniemożliwiało w okresie od 1998 r. do 2005 r. zarówno podjęcie, jak i wykonywanie zatrudnienia. Organ nie rozważył natomiast powyższego w wyczerpujący sposób jako szczególnej okoliczności o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Szczególnie zaś istotnym dla świadczenia w drodze wyjątku jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek szczególnych okoliczności. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, LEX nr 53784, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3191/00, LEX nr 537884.). Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie nie można jednoznacznie stwierdzić, że to nie stan zdrowia był przyczyną niepodejmowania zatrudnienia przez ojca dzieci po ustaniu zatrudnienia. Należy zatem rozważyć czy wskazane przez skarżącą okoliczności mogły w istotny sposób wpływać na możliwość podjęcia pracy przez ojca dzieci. Poważne dolegliwości zdrowotne osoby ubezpieczonej mogą usprawiedliwiać jej ograniczoną aktywność na rynku pracy i w całokształcie zaistniałych okoliczności mogą stanowić okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Ocena stanu zdrowia z tego punktu widzenia nie musi być stwierdzona w orzeczeniu o całkowitej niezdolności do pracy wydanym przez lekarza ZUS. Całkowita niezdolność do pracy potwierdzona takim orzeczeniem jest bowiem niezależną przesłanką przyznania świadczenia w drodze wyjątku, która musi zaistnieć w dacie rozstrzygania o przyznaniu tego świadczenia. Z akt sprawy, a w szczególności ze sporządzonej zaocznie opinii lekarskiej z dnia [...] maja 2015 r. przez Komisję Lekarską ZUS, wynika, że ojciec dzieci był jednorazowo badany w dniu [...] maja 2014 r. - wywiad oraz badanie psychiatryczne wskazywały na trwający od kilku lat proces psychotyczny. Ze względu na brak współpracy pacjenta nie udało się przeprowadzić pełnej diagnozy. W dniu [...] września 2014 r. nastąpił zgon przez powieszenie. W dniu [...] maja 2015 r. Komisja Lekarska ZUS zmieniła orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] kwietnia 2015 r. i orzekła: całkowitą niezdolność do pracy ojca dzieci do [...] września 2014 r., tj. do daty zgonu, z datą powstania [...] maja 2014 r., tj. z datą badania przez psychiatrę. Nie ulega wątpliwości, że orzeczenie Komisji Lekarskiej ZUS jest wiążące dla organu, ale nie zwalnia go z obowiązku poczynienia własnych ustaleń i poszukiwania dowodów, które w sposób jednoznaczny doprowadzą do ustalenia stanu faktycznego, niebudzącego żadnych wątpliwości. Skoro Komisja Lekarska stwierdziła, że badania psychiatryczne wskazywały na kilkuletni proces chorobowy, to organ zobowiązany był podjąć działania zmierzające do ustalenia faktycznej daty, z którą ojciec dzieci z uwagi na stan zdrowia był niezdolny do pracy. Organ takich działań nie podjął i poprzestał na ustaleniach Komisji Lekarskiej ZUS. Reasumując, szczególne okoliczności, to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, jak również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc, bez wnikliwej analizy przyczyn pozostawania ojca dzieci poza ubezpieczeniem, przesądzanie o niespełnieniu przez niego ustawowej przesłanki "szczególnych okoliczności", jest co najmniej zdecydowanie przedwczesne. W takiej sytuacji należy uznać, że stan zdrowia ojca dzieci z punktu widzenia jego zdolności do pracy w dniu wydania zaskarżonej decyzji nie został wyjaśniony zgodnie z trybem określonym w ustawie o emeryturach i rentach z FUS, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem zasadne było uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpatrując ponownie sprawę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych będzie obowiązany, mając na względzie dyspozycje przepisu art. 7, art. 9 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przeanalizować przyczyny niepodejmowania pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym przez ojca dzieci pod kątem szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Organ zobowiązany jest również ustalić, czy rodzina posiada niezbędne środki utrzymania. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.