II SA/Wa 1889/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Adam Lipiński, Protokolant specjalista Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. B. M. wniósł skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 22 lutego 2010 r. B. M. zwrócił się do Prezesa ZUS o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że nie spełnia warunków do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Wyjaśnił, że zaliczony został do znacznego stopnia niepełnosprawności. Otrzymuje dodatek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 zł oraz zasiłek z pomocy społecznej w kwocie 324,00 zł. Podał również, że opłaca alimenty w wysokości 600,00 zł. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Prezes ZUS, działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił B. M. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia łącznie następujące przesłanki: ▪ jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; ▪ nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczność; ▪ nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; ▪ nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS podniósł, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że na przestrzeni 46 lat życia B. M. udokumentował 14 lat, 3 miesiące i 12 dni okresów składkowych oraz 6 miesięcy i 8 dni okresów nieskładkowych. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym, B. M. udokumentował 7 miesięcy i 3 dni tych okresów. Organ wyjaśnił, że okresy nieskładkowe uwzględnia się w wymiarze nieprzekraczającym 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Podniósł również, że w latach 1993-1996, 1997-1999 oraz 1999-2008 wystąpiły przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne. W ocenie organu nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych przerwach wobec B. M. nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały więc w tym czasie przeszkody w kontynuowaniu zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczeń w trybie zwykłym. Prezes ZUS wskazał również, że z oświadczenia B. M. wynika, iż podejmował on zatrudnienie bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego. Organ podkreślił, że podejmowanie pracy bez ubezpieczenia było świadomym wyborem rodzącym określone skutki prawne. Podniósł ponadto, że dochód przypadający na członka rodziny nie pozwala na uznanie, że wnioskodawca pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Powyższa decyzja została podpisana przez Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno - Rentowych E. N., działającą z upoważnienia Prezesa ZUS. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy B. M. podał, że pozostaje na utrzymaniu rodziców. Sytuacja majątkowa jego rodziny jest trudna. Wyjaśnił, że jest całkowicie niezdolny do pracy. Wskazał również, że w mieście w którym mieszka jest bardzo duże bezrobocie. Nie ma i nie było pracy, którą mógłby podjąć. Dlatego też nie były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2010 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Dodatkowo wyjaśnił, że lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] maja 2009 r. ustalił u B. M. częściową niezdolność do pracy od września 2008 r. Orzeczeniem z dnia [...] marca 2010 r. uznany został on za całkowicie niezdolnego do pracy od 26 lutego 2010 r. do 31 marca 2012 r. Organ wskazał, że istniejąca częściowa niezdolność do pracy jedynie ograniczała wnioskodawcy, a nie uniemożliwiała całkowicie, wykonywanie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Organ podniósł także, że orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, jakie dołączył B. M. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydane zostało w trybie ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.). Orzeczenie to nie jest równoznaczne z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS wydanym w trybie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że trudna sytuacja na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej w rozumieniu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes ZUS powołał się również na dokumentację zawartą w aktach rentowych B. M. i wskazał, że wynika z niej, iż wnioskodawca podejmował pracę bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne. Również ta sytuacja nie może stanowić okoliczności szczególnej w rozumieniu ustawy. Prezes ZUS podniósł również, że B. M. nie spełnia także przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Wskazał, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z matką oraz ojcem. Matka pobiera emeryturę w wysokości 1.001,64 zł, a ojciec w wysokości 1.387,96 zł. Ponadto wnioskodawca otrzymuje zasiłek stały z Ośrodka Pomocy Społecznej w wysokości 324,00 zł. Łączny dochód wynosi zatem 2.713, 60 zł. Prezes ZUS wyjaśnił, że w celu ustalenia przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy te środki oceniać na tle wysokości minimalnej emerytury, która od 1 marca 2010 r. wynosi 706,29 zł. Tymczasem w przypadku B. M. dochód przypadający na jednego członka rodziny wynosi 904,53 zł brutto i przekracza kwotę brutto najniższej emerytury. Powyższa decyzja została również podpisana z upoważnienia Prezesa ZUS przez Wicedyrektora Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych E. N. B. M. wniósł od powyższej decyzji skargę do Sądu Apelacyjnego we W. W treści skargi podniósł, że częściowa niezdolność do pracy uniemożliwiała mu podjęcie pracy, ponieważ 3 razy w tygodniu jest dializowany. Wskazał także, że fakt zamieszkiwania z rodzicami nie oznacza, iż są oni zobowiązani do utrzymywania go. Wyjaśnił, że jego rodzice są schorowani i sami wymagają opieki i potrzebują pieniędzy na lekarstwa. Sąd Apelacyjny we W. zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., sygn. akt [...], przekazał powyższą skargę Sądowi Okręgowemu w O. Następnie Sąd Okręgowy w O. Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych postanowieniem z dnia [...] października 2010 r., sygn. akt [...], przekazał powyższą skargę według właściwości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Pismem z dnia 3 grudnia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przekazał skargę B. M.i Prezesowi ZUS celem nadesłania odpowiedzi na skargę. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga B. M. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż powołane w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, Prezes ZUS rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek skarżącej o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC, str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m. in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). W ocenie Sądu stanowisko powyższe potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której NSA stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działająca z upoważnienia Prezesa ZUS Wicedyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych E. N., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Prezes ZUS. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy wyraźnie podkreślić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zatem, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Prezesa ZUS przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.