II SA/Wa 189/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant referent stażysta Natalia Grzelak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku operacyjnego oddala skargę Komendant Służby Ochrony Państwa, dalej: "Komendant SOP" decyzją z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...] na podstawie art. 169 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 575, z późn. zm.) w zw. z art. 104, art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej: "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2022 r. nr [...] o odmowie przyznania M. P. dodatku operacyjnego, o którym mowa w § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 września 2018 r. w sprawie dodatku przyznawanego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby (Dz. U. z 2018 r., poz. 346, z późn. zm.). Wnioskiem z dnia 8 września 2022 r. M. P. zwrócił się do Komendanta SOP o zmianę specjalności wskazanej w rozkazie personalnym nr [...] z dnia [...] lutego 2022 r. ze specjalności rozpoznanie ([...]) na specjalność operacyjną ([...]) i w konsekwencji powyższej zmiany, przyznanie mu dodatku operacyjnego, o którym mowa w § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 września 2018 r. w sprawie dodatku przyznawanego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Wskazał, że zmiana taka jest zgodna i adekwatna z wykonywanymi obowiązkami służbowymi, na co wskazują również zapisy karty opisu stanowiska służby. W uzasadnieniu wniosku powołał się na § 26 ust. 4 zarządzenia nr [...] Komendanta SOP z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie określenia regulaminu organizacyjnego Służby Ochrony Państwa, w którym wyszczególniono zadania Wydziału [...] (wcześniej Wydział [...]) Zarządu [...] gdzie pełni służbę od [...] sierpnia 2018 r., w szczególności na § 26 ust. 2 pkt 3, wskazujący na prowadzenie czynności operacyjno-rozpoznawczych. Stwierdził, że specjalność jaką wpisano mu do rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] tj. [...] rozpoznawanie oraz wszystkich poprzednich rozkazach [...], [...] nie odpowiada faktycznie wykonywanym w przytoczonych powyżej regulacjach prawnych. Podniósł, że w karcie opisu stanowiska służby pkt 7 jasno określa, że celem stanowiska, które zajmuje jest prowadzenie pracy operacyjno-rozpoznawczej oraz innych działań związanych z rozpoznawaniem i zapobieganiem zagrożeniom względem osób i obiektów ochranianych przez SOP. Ponadto zadania w pkt 8 karty opisu stanowiska wskazują na korzystanie z metod, form i środków zawartych w instrukcji pracy operacyjnej. Podał, że podczas służby pełnionej w Zarządzie [...] prowadził czynności operacyjne w ramach wszystkich form pracy operacyjnej, wykorzystując dostępne metody pracy operacyjnej. Zadania realizowane były w oparciu o: • Zarządzenie nr [...] Komendanta SOP z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie metod i form czynności operacyjno-rozpoznawczych podejmowanych przez Służbę Ochrony Państwa (uchylone), • Zarządzenie nr [...] Komendanta SOP z dnia [...] lipca 2019 r. zmieniające zarządzenie nr [...] w sprawie metod i form czynności operacyjno-rozpoznawczych podejmowanych przez Służbę Ochrony Państwa (uchylone), • Zarządzenie nr [...] Komendanta SOP z dnia [...] sierpnia 2021 r. w sprawie metod i form czynności operacyjno-rozpoznawczych podejmowanych przez Służbę Ochrony Państwa, • Zarządzenie nr [...] Komendanta SOP z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie określenia regulaminu organizacyjnego Służby Ochrony Państwa (§ 26 ust. 2 pkt 2 i 3). Zaznaczył, że podejmowane przez niego czynności operacyjno-rozpoznawcze zostały odnotowane w stosownej dokumentacji prowadzonych form pracy operacyjnej i zatwierdzone przez przełożonych. Komendant SOP odmawiając przyznania M. P. dodatku operacyjnego, powołał się na kartę 38 teczki akt osobowych funkcjonariusza, na której znajduje się, sporządzona zgodnie z przepisami ww. decyzji karta opisu stanowiska służby. W pkt 8 przedmiotowej karty "Zadania/zakres obowiązków" są zamieszczone następujące zapisy: "Specjalista Sekcji w oparciu o informacje, wytyczne przełożonych, polecenia służbowe oraz w zakresie posiadanej wiedzy i doświadczenia realizuje działania profilaktyczne korzystając w zależności od potrzeb z metod, form i środków zawartych w instrukcji pracy operacyjnej, a w szczególności: 1. Prowadzenie czynności w ramach działań zarządu w celu pozyskiwania informacji dotyczących zagrożeń względem osób i obiektów ochranianych. 2. Sporządza projekty korespondencji do organów władzy publicznej, służb i innych podmiotów, na potrzeby realizacji działań Sekcji Wydziału [...] w celu pozyskiwania informacji dot. zagrożeń. 3. Współdziała i udziela wsparcia innym komórkom organizacyjnym SOP w zakresie posiadanych kompetencji z zastrzeżeniem niejawności posiadanych i uzyskanych informacji. 4. Korzysta z informacji, w tym danych osobowych, uzyskanych z komórek organizacyjnych SOP lub od organów władzy publicznej, służb, instytucji podmiotów lub ze zbiorów prowadzonych przez te instytucje. 5. Wspiera realizację procedury zastosowania czynności operacyjno-rozpoznawczych. 6. Wspiera proces decyzyjny o zastosowanie obserwacji lub kontrobserwacji wobec osób, których zachowanie może stanowić zagrożenie dla osób i obiektów ochranianych oraz zastosowanie wobec tych osób technicznych środków kontroli operacyjnej. 7. Prowadzi ewidencję z dokonanych ustaleń lub kluczowych czynności z zakresu rozpoznania operacyjnego wobec osób mogących stanowić zagrożenie w stosunku do osób i obiektów ochranianych przez SOP. 8. Odpowiedzialność za bieżące i systematyczne archiwizowanie spraw własnych, zgodnie z obowiązującymi przepisami. 9. Wnioskuje, wskazuje oraz wspiera proces pozyskiwania osobowych źródeł informacji. 10. Udział w wybranych rekonesansach związanych z wizytami osób ochranianych. 11. Przestrzeganie dyscypliny służbowej, przepisów BHP, przeciwpożarowych oraz innych przepisów porządkowych obowiązujących w SOP. 12. Posiada aktualną wiedzę z zakresu norm prawnych regulujących służbę w SOP. 13. Odpowiada za powierzony sprzęt i wyposażenie techniczne. 14. Kreuje właściwą atmosferę pracy, ściśle przestrzega zasad etyki zawodowej funkcjonariusza SOP, kształtuje w sobie właściwe normy moralne.". Wskazał, że wskazane zadania obejmują obowiązki o charakterze administracyjno-ewidencyjnym (np. pkt 7 "Prowadzi ewidencję z dokonanych ustaleń lub kluczowych czynności), o charakterze ogólnym (np. pkt 8 (...) bieżące i systematycznie archiwizowanie spraw (...)" oraz o charakterze operacyjno-rozpoznawczym. Obowiązki te odpowiadają specjalności obowiązującej zgodnie z etatem na zajmowanym stanowisku. Przykładowo należy zwrócić uwagę, że obowiązki ukierunkowane na: a) pozyskiwanie "informacji dotyczących zagrożeń względem osób i obiektów ochranianych" (pkt 1); b) pozyskiwanie i uzupełnianie wiedzy dot. zagrożeń (pkt 2), c) wspieranie procesu decyzyjnego "o zastosowaniu obserwacji lub kontrobserwacji wobec osób, których zachowanie może stanowić zagrożenie dla osób i obiektów ochranianych (...)" (pkt 6); d) udział w wybranych rekonesansach związanych z wizytami osób ochranianych (pkt 10) – korespondują z obowiązującą na stanowisku zajmowanym przez funkcjonariusza specjalnością "rozpoznawanie". Zdaniem Komendanta SOP, wobec braku definicji legalnej poszczególnych specjalności, wymienianych w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie wymagań wobec funkcjonariusza Służby Ochrony Państwa na stanowisku kierownika komórki organizacyjnej lub innym stanowisku służbowym (Dz.U. z 2018 r., poz. 471) w Tabeli kwalifikacji zawodowych ustalonych dla poszczególnych grup i specjalności, prymat należy dać regułom semantycznym - z uwzględnieniem ustawowego zadania formacji, wyrażonego w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o SOP. Tak rozumianemu pojęciu "rozpoznawania" odpowiadają obowiązki ujęte w karcie opisu stanowiska zajmowanego przez funkcjonariusza, odnoszące się do konkretnych kategorii czynności operacyjnych. Komendant SOP podkreślił, że w pkt 6 przedmiotowego opisu jest wzmianka o zastosowaniu technicznych środków kontroli operacyjnej, która należy do złożonych form pracy operacyjnej, niemieszczących się w pojęciu rozpoznawania. Niemniej obowiązek funkcjonariusza wyrażony w tym punkcie ogranicza się jedynie do "wspierania procesu decyzyjnego" o zastosowaniu przedmiotowych środków. Tym samym obowiązek ten nie daje podstaw do wywodzenia, iż do zajmowanego stawiska etat winien przypisywać inną specjalność niż to uczyniono w szczególności specjalność "operacyjną" (albo jedną z czterech pozostałych specjalności: ogólną, analizy, zapobiegania, czy techniki specjalnej). Za zakwalifikowaniem zadań wskazanych w karcie opisu stanowiska jako odpowiadających specjalności "rozpoznawanie" ([...]), przemawia dodatkowo okoliczność, iż w pkt 8 zakres obowiązków funkcjonariusza ujęto generalnie jako "realizację działań profilaktycznych". Wyliczone obowiązki są natomiast ich niewyczerpującym wyliczeniem. Organ wyjaśnił, że pojęcie "działań profilaktycznych" nie posiada definicji ustawowej (obecnie na gruncie pragmatyki służbowej SOP nie jest ono również pojęciem ustawowym). Wykładnia historyczna uzasadnia jednak pogląd, iż przez działania takie należy rozumieć czynności ukierunkowane na ujawnianie osób i zdarzeń oraz rozpoznawanie miejsc i zjawisk mogących mieć związek z zagrożeniem osób i obiektów ochranianych, gromadzenie i przetwarzanie informacji, planowanie i systematyczne sprawdzanie obiektów objętych ochroną itp. W pojęciu działań profilaktycznych nie mieszczą się bardzo złożone formy pracy operacyjnej takiej jak np. kontrola operacyjna, prowadzone na podstawie odrębnych (od art. 19 ust. 1 pkt 2 oraz art. 20 pkt 3 ustawy o SOP) przepisów rangi ustawowej. Za takim rozumieniem działań profilaktycznych przemawiają przepisy uchylonej ustawy o BOR (poprzedniku SOP), który realizował przedmiotowe czynności na podstawie ogólnikowej regulacji (art. 12 ust. 1 w zw. z art. 16-18) - nie posiadając uprawnienia do realizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych sensu stricto. Zauważył, że przykładowo na k. 46 -verte teczki akt osobowych funkcjonariusza znajduje się opinia dyrektora Zarządu, w którym pełni służbę wnioskodawca z [...] stycznia 2022 r., poprzedzająca decyzję o uchyleniu rozkazu personalnego o zwolnieniu go ze służby (w dolnej połowie strony). Zawarta jest tam wzmianka o konkretnych czynnościach operacyjno-rozpoznawczych realizowanych przez funkcjonariusza, które w ocenie organu nie budzą wątpliwości z punktu widzenia przypisanej do stanowiska specjalności "rozpoznawanie". Jednocześnie w innych dokumentach zawartych w teczce akt osobowych zawierających opinie, wnioski i decyzje dotyczące funkcjonariusza, akcentujących jego bogate doświadczenie, brak jest danych i wskazujących na nieadekwatność specjalności przypisanej do zajmowanego stanowiska etat (np. k. 45 -V., 46 - V. - dekretacja Z-cy Komendanta SOP z [...].01.2022 r., 47-48,42) - bądź wskazujących na specjalność "operacyjna". Komendant SOP podał, że wskazany w pkt 7 cel stanowiska nie pozwala, bez odnalezienia jego konkretyzacji w obszernym katalogu zadań określanych w pkt 8 na przesądzenie adekwatności specjalności obowiązującej na konkretnym stanowisku. Katalog z pkt 8 karty nie daje podstaw do zakwestionowania obowiązującej na stanowisku specjalności, przytoczonej za aktem kierownictwa wewnętrznego określającym etat w SOP. Ponadto wskazał, że zgodnie z art. 14 pkt 1-2 ustawy o SOP Komendant SOP organizuje ochronę oraz działania, o których mowa w art. 3 ustawy – powierzają mu jednocześnie kształtowanie polityki kadrowej. Komendantowi formacji ponoszącemu odpowiedzialność (nie wyłączając także odpowiedzialności karnej) za realizację zadań określonych w art. 3 ustawy o SOP, powierzono kompetencję do kształtowania jej etatu, co obejmuje również określenie specjalności, o których mowa w rozporządzeniu ws. wymagań wobec funkcjonariusza SOP - na konkretnych stanowiskach. Wnioskodawca, będąc w Służbie Ochrony Państwa trzykrotnie wyznaczany na stanowiska w komórce właściwej do spraw czynności operacyjno-rozpoznawczych, do których przypisano specjalność "rozpoznawanie", legitymując się doniosłym doświadczeniem w przedmiotowych sprawach - w żadnym przypadku nie skarżył rozkazów personalnych w tej sprawie. Wobec niezakwestionowania tych rozstrzygnięć w drodze odwołania, rozkazy te (mające cechy decyzji administracyjnych) zyskały walor ostatecznych i prawomocnych. W toku postępowania organ nie znalazł podstaw do przyjęcia, że przytoczona w rozkazach personalnych o wyznaczeniu na stanowiska służbowe specjalność [...] była nieadekwatna do zadań powierzanych funkcjonariuszowi oraz, że spośród sześciu specjalności w grupie operacyjno-rozpoznawczej powinna ona zostać określona w etacie jako "operacyjna" ([...]). W tym stanie rzeczy nie została spełniona pierwsza z przesłanek przyznania w tej grupie dodatku za pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu bądź zdrowiu albo w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub w szczególnym miejscu pełnienia służby - jaką jest wystąpienie specjalności operacyjnej (§ 7 pkt 4 rozporządzenia w sprawie dodatku przyznawanego funkcjonariuszowi SOP uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby). Z treści wniosku funkcjonariusza nie wynika, aby pełnił on służbę w warunkach zagrażających życiu bądź zdrowiu w rozumieniu przytoczonego przepisu (czego nie można utożsamiać ze zwykłym ryzkiem związanym ze służbą - również w pionach ochrony czy operacyjno-rozpoznawczym). Niespełnienie jednak już pierwszej z powołanych przesłanek uniemożliwia przyznanie żądanego przez funkcjonariusza dodatku. Pismem z dnia 22 grudnia 2022 r. M. P. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] listopada 2022 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. przepisów postępowania, tj.: a) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 K.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem ww. przepisów, b) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie zawarcia w uzasadnieniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, c) art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79 § 1 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a., poprzez zaniechanie pisemnego zawiadomienia o miejscu i terminie, w którym będzie mógł zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, w tym przeprowadzenia oględzin dokumentacji stanowiącej materiał dowodowy do wydania decyzji, 2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 162 ust. 2 pkt. 2 ustawy o Służbie Ochrony Państwa w zw. z § 7 pkt. 4 i nast. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lutego 2018 r. w sprawie dodatku przyznawanego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu § 2 pkt 5 rozporządzenia i w konsekwencji odmowę przyznania dodatku operacyjnego, W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji poprzedzającej, ujęcie w uzasadnieniu wydanego wyroku oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa sądowego w wysokości 480 złotych. Uzasadniając skargę podniósł, że zaskarżona decyzja w uzasadnieniu faktycznym, nie zawiera wymagalnych elementów decyzji. Brak odpowiedniego (prawidłowego i pełnego) uzasadnienia decyzji w rozumieniu przepisu art. 107 § 3 K.p.a. pozbawia go, jak również Sąd sprawujący kontrolę administracji poznania motywów, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji. Podkreślił, że po wejściu w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lutego 2018 r. w sprawie dodatku przyznawanego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby, Komendant SOP wydał decyzję z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w sprawie ujednolicenia przyznawania funkcjonariuszom o specjalności manewrowej dodatku za pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu bądź zdrowiu albo w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub w szczególnym miejscu pełnienia służby. To na podstawie tej decyzji z urzędu, kierując się zasadą wyrażoną w art. 8 K.p.a., organ winien był przeprowadzić analizę faktycznie wykonywanych czynności służbowych przez podległych w określonych komórkach funkcjonariuszy i bez naruszenia zasady równości z urzędu przyznać dodatki specjalne. Na podstawie tej decyzji grupy ochronne otrzymały wspomniany dodatek, zmieniając ich specjalizację na manewrową. Treść rozporządzenia wskazuje, że dodatek ten przysługuje za pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu bądź zdrowiu albo w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub w szczególnym miejscu pełnienia służby. Pełnienie służby należy utożsamiać z wykonywaniem czynności służbowych (nie tych określonych w karcie opisu stanowiska służbowego, lecz tych które funkcjonariusz faktycznie wykonuje). Za sporządzenie i aktualizację karty opisu stanowiska służby odpowiedzialne są osoby ujęte w decyzji Komendanta SOP z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...]. Przy czym, czas służby oraz charakter zadań jakie funkcjonariusz wykonywał na polecenie przełożonych reguluje zmieniająca decyzja Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] września 2019 r. nr [...] oraz pierwotnie regulująca powyższe kwestie decyzja Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. Tak więc rolą organu przed wydaniem decyzji było wystąpienie do określonej komórki z zapytaniem nie tylko o czasookres wykonywanych czynności, poza czynnościami, które wykonuje na zajmowanym stanowisku, lecz również o scharakteryzowanie tych czynności przez jego przełożonego. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt. U 12/13 poruszył kwestię pojęcia "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia". Ostatecznie Trybunał uznał, że "§ 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 oraz z 2012 r. poz. 1205) w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2013 r. poz. 667, 675,1623 i 1717) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." W ocenie skarżącego nie na funkcjonariuszu, lecz na organie spoczywały określone obowiązki, których w sposób rażący zaniedbano. O ile funkcjonariusz spełnia przesłanki do przyznania dodatku, o którym mowa w niniejszej sprawie, organ winien był doprowadzić z urzędu do zmiany stanowiska, lub/i zmiany [...] i przyznania dodatku. Prawo do tego dodatku funkcjonariusz nabywa z mocą wsteczną, ponieważ do jego przyznania nie jest wymagalna inicjatywa funkcjonariusza, przedkładania zaświadczeń czy też innych dokumentów, które miały stać się podstawą do jego przyznania. Skarżący stanowczo zaprzecza, że czynności określone w [...] są jedynymi, które wykonuje na polecenie swoich przełożonych, co potwierdzają wprost dekretacje na załączonych do skargi dokumentach. Ponadto zwrócił uwagę, że wniosek z dnia 8 września 2018 r. dotyczył rozpoznania dwóch rożnych spraw. W związku z tym, że nie miał możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji wnosi o przeprowadzenie dowodów w postępowaniu sądowym i poddaje w wątpliwość prawidłowość przeprowadzonej procedury administracyjnego z uwagi na treść art. 66 § 1 K.p.a. Organ nie mógł samodzielnie zadecydować o sposobie rozpoznania dwóch wniosków złożonych w jednym piśmie. Mają one swój niezależny byt. Strona nieposiadająca wiadomości specjalnych w tym zakresie i występująca na pozycji niższej niżeli pozycja władcza organu miała prawo oczekiwać, że zostanie jej wyjaśnione w jaki sposób ma zachować się podczas procedury administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Komendant SOP wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm.); dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana według powyższych kryteriów nie zasługiwała na uwzględnienie. M. P. we wniosku z dnia 8 września 2022 r. zwrócił się do Komendanta Służby Ochrony Państwa o zmianę przyznanej w rozkazie personalnym nr [...],z dnia [...] lutego 2022 r., specjalności [...] - rozpoznawanie na specjalność [...] - operacyjną oraz przyznanie mu dodatku za pełnienie służby warunkach zagrażających życiu bądź zdrowiu albo w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub w szczególnym miejscu pełnienia służby w wysokości od 20% do 40% uposażenia zasadniczego, który to dodatek, zgodnie z § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lutego 2018 r. w sprawie dodatku uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby, przysługuje funkcjonariuszowi, który pełniąc służbę w opisanych warunkach posiada na stanowisku specjalność menewrową lub operacyjną. Zgodnie z art. 160 ust. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 r. o Służbie Ochrony Państwa (Dz. U. z 2021 r. poz. 575, z późn. zm. - stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji), prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania funkcjonariusza. Jak natomiast stanowi art. 160 ust. 3 ustawy o SOP, zmiana wysokości uposażenia następuje z dniem powstania okoliczności uzasadniających tę zmianę. Ponadto, w myśl art. 160 ust. 4 ustawy o SOP, jeżeli prawo do uposażenia powstało lub zmiana wysokości uposażenia nastąpiła w określonym dniu miesiąca kalendarzowego, uposażenie za każdy następny dzień do końca tego miesiąca oblicza się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia. Stosownie do treści art. 161 pkt 1 ustawy o SOP, prawo do uposażenia ustaje z ostatnim dniem miesiąca, w którym funkcjonariusz został zwolniony ze służby. Zgodnie z art. 162 ust. 1 ustawy o SOP, uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego oraz dodatków o charakterze stałym. Według art. 162 ust. 2 ustawy SOP, dodatkami o charakterze stałym są: 1) dodatek specjalny oraz 2) dodatek uzasadniony szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. W myśl art. 162 ust. 3 ustawy o SOP, funkcjonariusz otrzymuje dodatek specjalny, którego wysokość wynosi do 50% uposażenia zasadniczego, jednak nie mniej niż 1%. Wysokość dodatku specjalnego ustala Komendant SOP lub minister właściwy do spraw wewnętrznych w drodze decyzji. Wydanie decyzji nie jest wymagane w sytuacji, gdy wysokość dodatku specjalnego nie ulega zmianie (art. 162 ust. 6, ust. 7 i ust. 9 ustawy o SOP). Dodatek ten może być również obniżany (art. 162 ust. 10 i ust. 11 ustawy o SOP) lub podwyższany (art. 162 ust. 12) przed upływem okresu, na który został ustalony. Dodatek, o którego przyznanie wniósł skarżący, to określony w § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 lutego 2018 r. w sprawie dodatku przyznawanego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby (Dz. U. z 2018 r., poz. 346 z późn. zm. - stan prawny na dzień wydania zaskarżonej decyzji), dodatek za pełnienie służby w warunkach zagrażających życiu bądź zdrowiu albo w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub w szczególnym miejscu pełnienia służby, który przyznaje się funkcjonariuszowi o specjalności ochrony manewrowej lub operacyjnej w wysokości od 20% do 40% uposażenia zasadniczego. Jest to dodatek o charakterze stałym uzasadniony szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby a zmiana wysokości uposażenia (zatem także dodatku uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby) następuje z dniem powstania okoliczności uzasadniających tę zmianę, a o przyznaniu uposażania (w tym przedmiotowego dodatku) rozstrzyga Komendant SOP w prawnej formie decyzji administracyjnej (rozkazu personalnego). Rozpatrując wniosek skarżącego Komendant SOP, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przeanalizował zakres realizowanych przez niego zadań w czasie służby w SOP i na tej podstawie stwierdził, że zostały one ujęte w pkt 8 karty opisu stanowiska generalnie jako "realizacja zadań profilaktycznych", a wykonywane przez niego czynności miały charakter administracyjno-ewidencyjny (np. prowadzenie ewidencji z dokonanych ustaleń lub kluczowych czynności), ogólny (np. bieżące i systematyczne archiwizowanie spraw) oraz charakter operacyjno-rozpoznawczy. Organ prawidłowo podał w zaskarżonej decyzji, że pojęcie "działań profilaktycznych" nie posiada definicji ustawowej (obecnie na gruncie pragmatyki służbowej SOP nie jest ono również pojęciem ustawowym). Wykładnia historyczna uzasadnia jednak pogląd, że przez działania takie należy rozumieć czynności ukierunkowane na ujawnianie osób i zdarzeń oraz rozpoznawanie miejsc i zjawisk mogących mieć związek z zagrożeniem osób i obiektów ochranianych, gromadzenie i przetwarzanie informacji, planowanie i systematyczne sprawdzanie obiektów objętych ochroną itp. W pojęciu działań profilaktycznych nie mieszczą się bardzo złożone formy pracy operacyjnej takiej jak np. kontrola operacyjna, prowadzone na podstawie odrębnych (od art. 19 ust. 1 pkt 2 oraz art. 20 pkt 3 ustawy o SOP) przepisów rangi ustawowej. Za takim rozumieniem działań profilaktycznych przemawiają przepisy uchylonej ustawy o BOR (poprzedniku SOP), który realizował przedmiotowe czynności na podstawie ogólnikowej regulacji (art. 12 ust. 1 w zw. z art. 16-18) - nie posiadając uprawnienia do realizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych sensu stricto. Należy podzielić stanowisko Komendanta SOP, że prawo do dodatku operacyjnego zostało zastrzeżone dla funkcjonariusza, który naraża swoje życie lub zdrowie albo służy w warunkach szkodliwych. Opis czynności, które wykonywał funkcjonariusz oraz cele zajmowanych stanowisk (karta opisu stanowiska służby) z pewnością nie wskazują na pełnienie przez niego służby w warunkach zagrażających życiu bądź zdrowiu albo w warunkach szkodliwych dla zdrowia lub w szczególnym miejscu pełnienia służby. Obowiązki wynikające z karty opisu stanowiska nie pozostają zatem w sprzeczności z informacjami o rzeczywiście realizowanych przez skarżącego czynnościach, zawartych w licznych wnioskach, decyzjach i opiniach dotyczących jego osoby znajdujących się w teczce akt osobowych. Sam fakt pełnienia służby w komórce właściwej do spraw operacyjno-rozpoznawczych nie powoduje powstania uzasadnionego roszczenia o przyznanie dodatku operacyjnego, gdyż ten wiąże się z pełnieniem służby w warunkach zagrażających życiu bądź zdrowiu. Nie można utożsamiać potencjalnego niebezpieczeństwa, z jakim wiąże się służba każdego funkcjonariusza SOP z warunkami zagrażającymi życiu lub zdrowiu. Wskazać należy, że funkcjonariusz legitymujący się znacznym doświadczeniem z zakresu czynności operacyjno-rozpoznawczych, będąc trzykrotnie w czasie służby w SOP wyznaczanym na stanowisko, na którym określono specjalność "rozpoznawania", zwłaszcza w przypadku kolejnych rozkazów personalnych (gdy miał już wiedzę o realiach służby w komórce operacyjno-rozpoznawczej SOP), nie negował faktu wyznaczenia go na stanowisko o przedmiotowej specjalności. Organ nie kwestionował, że skarżący wykonywał czynności mieszczące się w katalogu zadań operacyjno-rozpoznawczych, jednak czynności faktycznie wykonywane przez funkcjonariusza odpowiadały czynnościom rozpoznawczym, a nie operacyjnym, co było zgodne ze specjalnością przyznaną mu w ostatecznych i prawomocnych rozkazach personalnych, tj. "rozpoznawanie". Należy przyznać rację Komendantowi SOP, że czynności "operacyjno-rozpoznawcze" nie są równoznaczne ze specjalnościami "ochrony manewrowej lub operacyjnej" (§ 7 pkt 4 rozporządzenia) Przy wykładni omawianego rozporządzenia nie można przyjąć takiej interpretacji, że każdy funkcjonariusz komórki operacyjno-rozpoznawczej powinien posiadać specjalność operacyjną wiążącą się z dodatkiem finansowym, bowiem wówczas należałoby jednocześnie dostrzec nieracjonalność prawodawcy, który przewidział dla funkcjonariuszy takiej komórki aż 6 specjalności. Zatem nie wystarczy być funkcjonariuszem komórki, która zajmuje się czynnościami operacyjno-rozpoznawczymi, aby otrzymać specjalność operacyjną. Taka może być przyznana wyłącznie tym, dla których czynności ściśle operacyjne przeważają nad czynnościami przewidzianymi dla pozostałych 5 specjalności. Sąd w związku z tym podziela stanowisko Komendanta SOP, wyrażone w zaskarżonej decyzji, że w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy nie było podstaw do przyznania skarżącemu wnioskowanego dodatku operacyjnego. Zdaniem Sądu powołane przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanki były wystarczające do odmowy przyznania skarżącemu dodatku operacyjnego, o którym mowa w § 7 pkt 4 ww. rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa procesowego należy wskazać, że organ nie naruszył art. 107 § 3 K.p.a. Uzasadnienie decyzji sporządzone zostało prawidłowo, organ wskazał fakty i dowody na, których oparł swoje ustalenia, przedstawił też prawidłową wykładnię odnoszących się do sprawy przepisów. W zakresie zaś zarzutu naruszenia przepisów art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 79 § 1 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. ze skargi nie wynika jakich konkretnie czynności skarżący nie dokonał i jak ww. okoliczności miałyby się przełożyć na rozstrzygnięcie organu w przedmiotowej sprawie. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 66 § 1 K.p.a. z tej racji, że przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie z wniosku skarżącego z dnia 8 września 2022 r. o przyznanie mu dodatku, o którym mowa w § 7 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 września 2018 r. w sprawie dodatku przyznawanego funkcjonariuszowi Służby Ochrony Państwa uzasadnionego szczególnymi kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Reasumując, organ nie naruszył w sprawie przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego w zakresie w jakim mogłoby mieć to istotny wpływ na jej wynik. Ponadto, Sąd nie dostrzegł z urzędu lub wobec argumentacji skargi wad w zaskarżonej decyzji, które przemawiałyby za jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Mając powyższe na względzie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.