II SA/Wa 1890/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.) Sędziowie WSA Andrzej Góraj Ewa Pisula-Dąbrowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Poczty Polskiej S.A. w W. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Poczty Polskiej S.A. w W. na rzecz K. K. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. K. w dniu [...] lipca 2013 r. skierował do P. S. A. wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci aktualnej kopii umowy wraz z załącznikami i aneksami na świadczenie usługi sieci rozległej [...] dla placówek P. realizowanej przez T. S. A. W dniu [...] lipca 2013 r. na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 sierpnia 2001 r. o dostępie do informacji publicznej P. S. A. wydała decyzję nr [...], którą odmówiła wnioskodawcy udzielenia żądanych informacji, ponieważ stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa. W uzasadnieniu decyzji podano, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie i na zasadach określonych m. in. w przepisach o ochronie tajemnic ustawowo chronionych oraz ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.) tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do publicznej wiadomości informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Żądane informacje stanowią nieujawnione do publicznej wiadomości informacje mające dla Spółki wartość gospodarczą, co do których zostały podjęte działania w celu zachowania ich poufności – stanowią zatem tajemnicę przedsiębiorstwa, do których dostęp podlega ograniczeniu. Nieuprawnione ujawnienie przedmiotowych informacji mogłoby przynieść wymierną szkodę Spółce. K. K. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że decyzja nie zawiera żadnego uzasadnienia faktycznego. W żaden sposób nie zostało wskazane na czym polega wartość gospodarcza przedmiotowej umowy oraz nie zostało określone jakie kroki zostały podjęte w celu zachowania jej poufności. Brak rzetelnego uzasadnienia faktycznego stanowi naruszenie prawa, tym bardziej rażące gdy mamy do czynienia z decyzją odmowną. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, P. S. A., działając na podstawie art. 104 kpa, art. 5 ust. 2, art. 17 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] utrzymała w mocy decyzję poprzedzającą. W uzasadnieniu decyzji podano, że prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego i może zostać ograniczone na podstawie art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś w przedmiotowej sprawie na podstawie ust. 2 tego przepisu, który wskazuje na ograniczenie tego prawa ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa jest powszechnie wykładane w świetle art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi tym samym poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna. Co do samego pojęcia informacji posiadającej wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 powołanej ustawy obowiązuje liberalna wykładnia, zgodnie z którą całkowicie wystarczające jest uznanie istnienia nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu. Możliwość powołania się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej występuje niezależnie od tego, czy zaistnieje potrzeba ochrony tajemnicy własnej, czy też innego podmiotu. Dokumentacja, której ujawnienia domaga się wnioskodawca, tj. umowy pomiędzy P. S. A. a T. S. A., stanowi kontrakt o niezwykłej doniosłości dla działalności tych podmiotów gospodarczych. Przedmiotem umowy jest świadczenie przez T. S. A. usług transmisji danych obejmujących szereg obszarów strategicznych istotnych dla rozległej działalności P. S. A., która wynika choćby z art. 12-16 ustawy z dnia 5 września 2008 r. o komercjalizacji państwowego przedsiębiorstwa użyteczności publicznej "P.". Spółka znajduje się na liście przedsiębiorstw o szczególnym znaczeniu gospodarczym (załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 2010 r. w sprawie wykazu przedsiębiorstw o szczególnym znaczeniu gospodarczo – obronnym). Integralną częścią umowy jest szereg załączników o najwyższym stopniu gospodarczej wrażliwości. Zawierają one bowiem parametry jakościowe usług T. S. A., procedury techniczne, zapisy dotyczące kar umownych, cennik usług i warunki płatności, czy wykaz płatników P.. Wnioskowana informacja w zakresie treści umowy, ewentualnie udzielonych rabatów wynegocjowanych cenach, technicznych oraz technologicznych uwarunkowaniach świadczenia usług przez T. S. A. posiadają niezwykle istotna wartość negocjacyjna, zatem i wartość gospodarczą. Strony umowy w § 11 ust. 1 ustaliły, że "zobowiązują się do zachowania w tajemnicy handlowej informacje i dane uzyskane w związku z umową". Umowa w swojej całości jest zatem zbiorem indywidualnie wynegocjowanych postanowień handlowych, a ich ujawnienie naraziłoby jej strony na istotny uszczerbek gospodarczy. Decyzja P. S. A. z dnia [...] sierpnia 2013 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez K. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący podniósł w skardze, że wszelkie ograniczenia w dostępie do informacji publicznej powinny być rozpatrywane w ściśle określonych granicach. Chociaż art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej dopuszcza ograniczenia w udzielaniu informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną, należy to ograniczenie postrzegać jedynie jako wyjątek od reguły, a nie zezwolenie na zastrzeżenie niemal każdej informacji ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną. Zastrzeżenie przez P. S. A. jako tajemnicy przedsiębiorstwa całości umowy jest niedopuszczalne. W praktyce przyjęte jest, że w sytuacji kiedy dokument podlegający udostępnieniu w myśl przepisów o informacji publicznej zawiera w swojej treści stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, dokument przekazywany jest w pozostałej części, z wyłączeniem informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. K. K. podnosząc powyższe wniósł o nakazanie P. S. A. udostępnienie żądanej informacji publicznej, ewentualnie o nakazanie udostępnienia tych części umowy, załączników i aneksów, które nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa. P. S. A. w odpowiedzi na skargę podtrzymała stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Na wstępie należy podać, że ustawodawca, formułując w art. 61 Konstytucji RP zasadę "prawa do informacji", wyznaczył reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli stanowi ono prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko. Oznacza to stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że wnioskowana przez skarżącego informacja ma charakter publiczny oraz, że P. S. A. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Kwestią sporną pozostaje wyłącznie zasadność nieudzielenia informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu powyżej przytoczonego przepisu. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 z późn. zm.), przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Niewątpliwie przedmiotowa umowa, załączniki i aneksy do niej mogą zawierać w swej treści informacje, o których mowa w powyżej przytoczonym przepisie. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie działania w celu zachowania ich poufności, ale nie zwolnił go w tym przypadku z obowiązku uzasadnienia takiego działania, a w szczególności dokonania analizy treści całości żądanych przez skarżącego informacji publicznych i czy faktycznie korzystają one z ochrony w związku z tajemnicą przedsiębiorstwa. P. S. A. wydając zaskarżoną decyzję była związana rygorami procedury administracyjnej, określającej jej obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej to m. in. obowiązek przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 Kpa). W celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony. Ponadto podmiot prowadzący postępowanie administracyjne jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i ocenić cały materiał dowodowy (art. 7, 77 i 80 Kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 Kpa. Prawidłowo sformułowane uzasadnienie decyzji powinno odzwierciedlać poszczególne etapy prowadzonego postępowania administracyjnego, w tym postępowania dowodowego, nadto wskazać, jakie fakty ustalono oraz zawierać opis dokonanej subsumcji. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego w ustalonym stanie faktycznym. Motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Podkreślić należy, że szczególnie decyzje odmowne powinny być przekonywująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnianie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowna argumentacje prawną. Przypomnieć również należy, że Sąd kontroluje decyzję, a nie pismo procesowe, jakim jest odpowiedź na skargę. Odpowiedź na skargę nie może zastąpić uzasadnienia decyzji. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i uzasadnienie decyzji poprzedzającej nie spełniają powyższych warunków. Nie wynika z nich bowiem, aby dokonano dokładnej analizy faktów i w jasny i przekonywujący sposób wyjaśniono skarżącemu zasadność przesłanek jakimi kierowano się przy wydawaniu rozstrzygnięcia. Lapidarność uzasadnienia i brak rzeczowej argumentacji nie pozwala w istocie na kontrolę zaskarżonej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę P. S. A. zobowiązana jest usunąć wskazane uchybienia. Mając na uwadze wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej powyżej ustawy.