II SA/Wa 1891/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska (sprawozdawca) Janusz Walawski Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Rosińska-Czaykowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 kpa a także w związku z art. 13 ust. 7, art. 21 ust. 1,2 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. nr [...] z [...] maja 2013 r., umarzającą w całości postępowanie w sprawie wydania decyzji przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego I. S., jako bezprzedmiotowe. Do wydania niniejszej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2009 r. Komendant Główny Żandarmerii Wojskowej wystąpił w dniu [...] lipca 2009 r. do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym dla [...] I. S.. We wniosku dowódca jednostki podał, że ww. pełni służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby stałej oraz, że została rozkazem personalnym Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej nr [...] z [...] czerwca 2009 r. wyznaczona do objęcia, z dniem [...] lipca 2009 r., stanowiska służbowego starszy inspektor w Komendzie Głównej Żandarmerii Wojskowej w W., zaszeregowana do stopnia etatowego [...] w garnizonie W.. We wniosku organ podał, że członkami rodziny I. S., których uwzględnia się przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej są: mąż W. S. oraz córka K. S.. W dniu [...] sierpnia 2009 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. udzielił Komendantowi Głównemu Żandarmerii Wojskowej, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2010 r., informacji o istniejącym wówczas braku możliwości wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, a także o możliwości przydzielenia I. S. miejsca w internacie do czasu przyznania lokalu mieszkalnego. Następnie organ poinformował I. S. o konieczności przedstawienia dokumentów przedstawiających jej aktualną sytuację. I. S. złożyła wymagane dokumenty, w tym oświadczenie, że jej mąż nabył od Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia, lokal mieszkalny we W. w 2001 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. w dniu [...] maja 2011 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 61 § 4 kpa, w sprawie przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego na rzecz I. S., w trybie art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. w dniu [...] sierpnia 2011 r. wydał decyzję nr [...], odmawiającą wydania I. S. decyzji przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji Oddziału Regionalnego WAM w W.. Jako podstawę decyzji podał art. 24 ust. 1, art. 21 ust. 6, art. 13 ust. 6 pow. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143). Uzasadniając tę decyzję organ podał, że zgodnie z art. 21 ust. 6 pkt 3 pow. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), żołnierzowi z zastrzeżeniem ust. 10, nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia. A ponieważ mąż I. S. taki lokal nabył, przeto organ uznał, że brak jest podstaw prawnych do wydania decyzji przydziału kwatery lub innego lokalu. I. S. odwołała się od tej decyzji, w następstwie czego Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Uzasadniając swoją decyzję organ wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte dopiero z dniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania w dniu [...] maja 2011 r. lecz przed 1 lipca 2010 r. tj. przed wejściem przepisów nowelizujących ustawę. Pierwszą bowiem czynnością w sprawie był wniosek o przyznanie prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, złożony w dniu [...] lipca 2009 r. przez dowódcę jednostki wojskowej, w której I. S. pełniła służbę. W tej sytuacji sprawa, zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej, podlega rozpatrzeniu na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym do 30 czerwca 2010 r. Organ podał też, że żołnierz może oczywiście wnioskować o rozpoznanie jego sprawy na podstawie nowych przepisów. Konkludując organ wskazał, że organ I instancji winien rozpoznać sprawę o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, z zastosowaniem wszystkich przepisów tej ustawy w brzmieniu na 30 czerwca 2010 r. W dniu [...] kwietnia 2012 r. przedstawiono I. S. propozycję przyjęcia kwatery w W., a po uwzględnieniu prośby o zmianę lokalizacji, w dniu [...] sierpnia 2012 r. zaproponowano lokalizację w L.. I. S. nie zajęła stanowiska dotyczącego przyjęcia lub odmowy zaproponowanej kwatery w L.. W dniu [...] października 2012 r. wpłynął do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. wniosek I. S. o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. W celu ustalenia rzeczywistej woli I. S. w przedmiocie formy zakwaterowania o jaką wnosi, organ zwrócił się do niej pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. o określenie formy wyboru zakwaterowania tj. wypłaty świadczenia mieszkaniowego czy też przydziału lokalu. Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. I. S. dokonała wyboru preferowanej formy zakwaterowania w postaci wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. poinformował wnioskodawczynię o nieumieszczeniu na wykazie żołnierzy zawodowych do wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego I. S., jako bezprzedmiotowe. Od tej decyzji I. S. wniosła odwołanie, w którym wskazała, że skoro decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił wypłaty świadczenia mieszkaniowego to prawo do zakwaterowania nie zostało zrealizowane. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę wskazaną na wstępie decyzją, uznał, że decyzja organu I instancji jest decyzją prawidłową bowiem nie narusza prawa. Organ podał, że wprawdzie toczyło się postępowanie w sprawie przyznania I. S. przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, jednakże w toku prowadzonego postępowania wnioskiem z dnia [...] września 2012 r. wystąpiła ona z wnioskiem o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Następnie organ wskazał, że prawo do zakwaterowania realizuje się na wniosek żołnierza zawodowego i brak jest przeszkód, aby żołnierz mógł zmienić formę zakwaterowania służąc nadal w tym samym garnizonie. Jednakże z art. 21 ust. 2 i 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wypływa jednoznaczny wniosek, że dokonując wyboru jednej z form zakwaterowania nie można jednocześnie ubiegać się o inną. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał, że wnioskowany przez I. S. przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, a następnie wnioskowana wypłata świadczenia mieszkaniowego dotyczą tożsamego prawa do zakwaterowania, o realizację którego żołnierz zawodowy może ubiegać się tylko w jednej formie. W sytuacji pozostawania w obrocie prawnym dwóch wniosków strony o realizację tego samego prawa organ I instancji, pismem [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. wezwał zainteresowaną do sprecyzowania rzeczywistej woli, o jaką z dwóch wskazanych form zakwaterowania wnioskuje. Organ podał, że wnioskodawczyni z pismem z dnia [...] lutego 2013 r. wniosła o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. Następnie organ, powołując się na art. 105 kpa, wskazał, że skoro postępowanie w sprawie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego zostało wszczęte a nie zakończone, zaś strona w toku trwającego postępowania zmieniła preferencje i dokonała wyboru innej formy zakwaterowania to brak było podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Zasadnie zatem organ I instancji umorzył postępowanie w sprawie przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie I. S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z dnia [...] maja 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 21 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich niewłaściwą wykładnię i zastosowane, a także przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 8 art. 9 i art. 105 kpa a także art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżąca przypomniała stan faktyczny sprawy i podała, że organy WAM dokonały niewłaściwej wykładni art. 21 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP czego następstwem było umorzenie postępowania w sprawie przydziału kwatery. Skarżąca wskazała, że żołnierz zawodowy może realizować prawo do zakwaterowania tylko w jednej z form wymienionych w art. 21 powołanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP a wybór formy należy wyłącznie do żołnierza. Wskazała też, że najistotniejsze jest to, że postępowanie organu powinno prowadzić do zapewnienia stronie możliwości skorzystania z tego prawa, poprzez zrealizowanie jednego z wymienionych w ustawie możliwości. Dopóki prawo żołnierza do zakwaterowania nie zostało zrealizowane nie może być mowy o bezprzedmiotowości postępowania w tej sprawie, zwłaszcza w sytuacji, gdy organ ostateczną decyzją odmówił skarżącej prawa do świadczenia mieszkaniowego. Skarżąca podkreśliła, że nigdy nie wycofała wniosku o przydział kwatery lecz złożyła alternatywny wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego. W takiej sytuacji postępowanie o przydział kwatery stałoby się bezprzedmiotowe gdy wniosek o wypłatę świadczenia mieszkaniowego zostałby pozytywnie rozpatrzony. Skarżąca wskazała również, że jeżeli kwestia przyznania jej świadczenia mieszkaniowego zawisła przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie to organ winien zawiesić postępowanie w kwestii przyznania jej prawa do kwatery bądź lokalu mieszkalnego. Ponadto skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 9 kpa poprzez jego niewypełnienie bowiem skoro konsekwencją złożenia wniosku o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, nawet w przypadku jego negatywnego załatwienia, byłaby utrata możliwości ubiegania się o przydział kwatery na dotychczasowych warunkach, to organ winien stronę o tym fakcie powiadomić. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy wskazać należy, że organ umarzając postępowanie w sprawie wydania decyzji przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego I. S. i uznając to postępowanie za bezprzedmiotowe, oparł swoje stanowisko na treści art. 21 ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.), zgodnie z którym prawo do zakwaterowania żołnierza zawodowego jest realizowane w jednej z następujących form: przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, przydziału miejsca w internacie albo w kwaterze internatowej, wypłaty świadczenia mieszkaniowego. Zdaniem organu, skoro I. S. zawnioskowała o wypłatę świadczenia mieszkaniowego, to zgodnie z art. 24 ust. 1 pow. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, to obowiązkiem organu było umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. Wskazać należy, że pogląd organu jest błędny. Podkreślić bowiem należy, że jak wynika z akt personalnych skarżącej, postępowanie w sprawie wydania na jej rzecz decyzji przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego, wszczęte zostało wnioskiem Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej, złożonym w dniu [...] lipca 2009 r., do Dyrektora Oddziału Rejonowego WAM w W., w sprawie wydania decyzji przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego. We wniosku tym dowódca jednostki wojskowej podał, że ww. pełni służbę wojskową na podstawie kontraktu na pełnienie służby stałej, została ona bowiem rozkazem personalnym Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., wyznaczona do objęcia, z dniem [...] lipca 2009 r., stanowiska służbowego [...] w Komendzie Głównej Żandarmerii Wojskowej w W., zaszeregowana do stopnia etatowego [...] w garnizonie W.. Wskazać należy również, że sprawa wydania tej decyzji nie została zakończona do dnia 1 lipca 2010 r. Oznacza to zatem, że postępowanie w sprawie wydania decyzji przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego, toczyło się pod rządami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu sprzed dnia 1 lipca 2010 r., kiedy to weszła w życie nowelizacja tej ustawy wprowadzona ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143). Wynika to w sposób jasny z art. 18 ust. 1 ustawy nowelizującej, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pow. ustawy nowelizującej wnioski w sprawie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym złożone przez dowódców jednostek wojskowych zachowują ważność, chyba, że żołnierz złoży w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. oświadczenie o rezygnacji z takiej formy zakwaterowania. Nie budzi wątpliwości, że skarżąca do dnia 31 grudnia 2010 r. takiego oświadczenia o rezygnacji z wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, nie złożyła a to oznacza, że wniosek w sprawie wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, złożony przez Komendanta Głównego Żandarmerii Wojskowej zachował swoją ważność i winien zostać zrealizowany wg przepisów obowiązujących do 30 czerwca 2010 r. Wskazać ponadto należy, że pow. ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu sprzed dnia 1 lipca 2010 r., nie przewidywała realizacja prawa do lokalu mieszkalnego bądź kwatery w formie świadczenia pieniężnego. Zgodnie bowiem z art. 21 ust. 1 ustawy żołnierzowi służby stałej od dnia wyznaczenia go na pierwsze stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej przysługuje prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, będącym w dyspozycji Agencji, w tym również znajdującym się w zasobie: 1. towarzystwa budownictwa społecznego, w którym skarb państwa, reprezentowany przez Agencję, posiada akcje lub udziały albo partycypuje w kosztach budowy mieszkań w tych towarzystwach; 2. spółdzielni mieszkaniowej; 3. pozyskiwanym w drodze najmu lub leasingu. Nie budzi zatem wątpliwości, że wniosek skarżącej o przyznanie jej prawa do kwatery bądź lokalu mieszkalnego, w formie wypłaty świadczenia pieniężnego, był nowym wnioskiem w sprawie i prawidłowo zatem organ rozpoznawał go pod rządami znowelizowanej ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Nie oznacza to jednak, że postępowanie, zainicjowane wnioskiem dowódcy skarżącej z dnia [...] lipca 2009 r., w sprawie wydania decyzji przydziału kwatery lub innego lokalu mieszkalnego, stało się bezprzedmiotowe i należało umorzyć postępowanie w tej sprawie tylko z powodu złożenia przez skarżącą nowego wniosku. Umarzając zatem postępowanie w sprawie organy nie tylko naruszyły art. 105 kpa, poprzez jego zastosowanie, ale naruszyły również art. 8 kpa, będący jedną z fundamentalnych zasad obowiązującego porządku prawnego – zasadę zaufania. Organy naruszyły bowiem te zasadę, wprowadzając skarżącą w błąd i informując ją o możliwości zamiany realizacji przysługującego jej uprawnienia do wydania decyzji o prawie do kwatery bądź lokalu mieszkalnego, poprzez możliwość ubiegania się o wypłatę świadczenia pieniężnego, zwłaszcza w sytuacji, gdy zgodnie ze znowelizowaną ustawą o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, nie była ona uprawniona do wypłaty tego świadczenia, na podstawie art. 21 ust. 6 pkt 3 powołanej ustawy w nowym brzmieniu. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono jak w pkt 2 sentencji.