II SA/Wa 1892/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2008 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej przyznania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. II SA/Wa 1892/07 UZASADNIENIE Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., którą to decyzją odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej prawo do świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] zostało przyznane skarżącemu A. W., na podstawie art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz.U. Nr 86, poz. 433 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 lutego 1996 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu zwrotu kosztów dojazdu do miejscowości, w której pełnią czynną służbę wojskową żołnierze zawodowi, i szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznawania świadczenia finansowego umożliwiającego pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 23, poz. 107), świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego położonego w Z. przy ul. P. [...] m. [...] od dnia [...] marca 2001 r. do dnia [...] lutego 2002 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Kolejną decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. z dnia [...] maja 2002 r. nr [...] ponownie przyznano skarżącemu powyższe świadczenie na dalszy okres, to jest od dnia [...] kwietnia 2002 r. do dnia utraty uprawnień do tego świadczenia wysokości [...] zł. W czasie, na który zostało przyznane A. W. przedmiotowe świadczenie w wysokości [...] zł. Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w L. wznowił w tym przedmiocie postępowanie i decyzją z dnia [...] października 2002 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania wysokości oraz trybu przyznania świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 121, poz. 1302), uchylił swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] maja 2002 r. oraz odmówił przyznania skarżącemu wyżej wskazanego świadczenia finansowego. W uzasadnieniu organ wskazał, że ubiegając się o przyznanie świadczenia skarżący błędnie podał, iż miejscem pełnienia przez niego służby jest jednostka wojskowa nr [...] W., bowiem od dnia [...] lutego 2002 r. nie pełni służby w garnizonie W., lecz w jednostce wojskowej nr [...] G., gdzie zamieszkiwał w internacie. W ocenie organu skarżącemu nie przysługiwało więc prawo do pokrycia kosztów najmu lokalu położonego w Z., bowiem korzystał z prawa alternatywnego w G., to jest z internatu służbowego. Odmawiając przyznania skarżącemu prawa do świadczenia finansowego organ powołał się na art. 22 ust. 1 cyt. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który stanowi że żołnierzowi zawodowemu w służbie stałej przysługuje prawo do kwatery, a realizacja tego prawa następuje poprzez przydział kwatery albo wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery (art. 24 ust. 1 cyt. ustawy). Dodatkowo organ przywołał art. 22 ust. 5 wskazanej wyżej ustawy, który stanowi że realizacja prawa do kwatery następuje w drodze jej przydziału w garnizonie, w którym żołnierz pełni służbę lub za zgodą dowódcy jednostki wojskowej w miejscowości pobliskiej. Jednocześnie wskazał, że świadczenie pieniężne przysługuje żołnierzowi zawodowemu zamieszkującemu wspólnie z rodziną w wynajętym lokalu mieszkalnym, a wynajmowany przez skarżącego lokal mieszkalny w Z., nie stanowi miejscowości pobliskiej dla miejsca pełnienia przez niego służby, gdyż położony jest w odległości ok. [...] km od jego aktualnej jednostki wojskowej w G. Nadto podniósł, iż w przedmiotowym lokalu w Z. zamieszkuje jedynie żona skarżącego z dzieckiem. Powyższa decyzja, odmawiająca przyznania skarżącemu świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...]. Po uprawomocnieniu się wyżej wymienionej decyzji Wojskowa Agencja Mieszkaniowa [...] w W. wniosła przeciwko A. W. pozew o zwrot nienależnie pobranego świadczenia finansowego wraz z odsetkami. Ostatecznie (po apelacji A. W.) powództwo to zostało oddalone przez Sąd Okręgowy w Ł. wyrokiem z dnia [...] lipca 2005 r. (sygn. akt. [...]). W dniu [...] lutego 2007 r. A. W. skierował do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 2003 r. nr [...] (decyzji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego). Prezes Wojskowej Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. uznając, iż nie zachodzą przesłanki określone w art. 156 kpa. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...]. Zdaniem organu decyzja organu I instancji, tj. Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (w przedmiocie uchylenia prawa i odmowy przyznania świadczenia) jak i decyzje podjęte w wyniku wznowienia postępowania przez organ II instancji nie naruszają prawa. W ocenie organu, skarżący nie mógł jednocześnie korzystać z dwóch form pomocy (art. 24 ust. 2 cyt. ustawy). W związku z korzystaniem przez skarżącego od dnia [...] lutego 2002 r. z tymczasowego zakwaterowania w internacie garnizonowym w G., brak było podstaw do przyznania mu jednocześnie świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego położonego w Z. przy ul. [...]. Dodatkowo organ wskazał, że stosownie do brzmienia art. 49 ust. 1 cyt. ustawy, świadczenie to przysługiwało wyłącznie żołnierzowi zawodowemu, a nie członkom jego rodziny. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o jej uchylenie skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 21 ust. 1 i 2, art. 22 ust. 1, art. 24 ust. 2 pkt 1, art. 49 ust. 1 pkt 1 lit. a, ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 53 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Dodatkowo skarżący wniósł o zasądzenie na jego rzecz należności tytułem przysługujących mu świadczeń finansowych na pokrycie najmu lokalu za okres od [...] r. do [...] r. oraz za okres od [...] r. do końca [...] r. wraz z odsetkami. Nadto domagał się wypłaty zaległych równoważników mieszkaniowych za lata [...] r. i [...] r. wraz z odsetkami, zwrotu odsetek karnych za nieterminowe wpłaty zaliczek na pokrycie kosztów utrzymania nieruchomości wspólnej, zwrotu odsetek od zaciągniętych kredytów konsumpcyjnych, zwrotu kosztów poniesionych w związku ze złożeniem przez wojskowe organy mieszkaniowe pozwu o zapłatę oraz wypłaty niesłusznie odliczanych kwot hipotecznego czynszu od kwoty świadczeń finansowych na rzecz pokrycia kosztów najmu lokalu mieszkalnego wraz z ustawowymi odsetkami. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż przepis art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP winien być oceniany, stosowany łącznie z art. 49 tej ustawy, bowiem ten ostatni konkretyzuje, uzupełnia przepis art. 24 ust 2 ustawy. Wywodził, że brak możliwości po stronie Wojskowej Agencji Mieszkaniowej przydzielenia mu odpowiedniej kwatery lub tymczasowego zakwaterowania (z rodziną w G.) wywołał skutek, że w przypadku przedłużenia umowy najmu lokalu mieszkalnego Agencja zobowiązana była przyznać mu to świadczenie. Podniósł, że jedynym warunkiem przyznania świadczenia finansowego (dla żołnierza zawodowego nieposiadającego kwatery) jest przedstawienie umowy najmu lokalu. Podkreślał, że ustawa nie uzależnia przyznania świadczenia od miejsca zamieszkania, a przepisy rozporządzenia wykonawczego wskazują jedynie organ właściwy do wydania decyzji w tym przedmiocie. Twierdził, że służbowe przeniesienie (do G.) obligowało organ do zabezpieczenia mu zakwaterowania wraz z rodziną, a zapewniono mu jedynie mieszkanie w pokoju dwuosobowym (w internacie) wraz z innym żołnierzem zawodowym. Przywołał orzecznictwo NSA sygn. I SA 768/99 (Lex 53945) i twierdził, że organ zobowiązany był do pokrycia kosztów najmu lokalu pomimo braku zameldowania skarżącego w tym lokalu. Podkreślił też, że działanie organów polegające na dowolności interpretacji wyżej wymienionych przepisów spowodowało utratę przyznanego mu wcześniej świadczenia finansowego, co skutkowało utratą płynności finansowej budżetu rodziny. Wyjaśnił, że utrata płynności finansowej wynikała z konieczności zaciągnięcia kredytów. Nadto wyjaśnił, że żona z uwagi na opiekę nad rocznym dzieckiem nie miała dochodu i budżet rodziny zasilany był tylko przez jego pobory, które w przeważającej części przeznaczane były na pokrycie kosztów wynajmu lokalu. W konkluzji skarżący twierdził, że decyzja "odbierająca mu prawo" do korzystania ze świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego wydana została z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Stosownie natomiast do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga analizowana pod tym katem zasługuje na uwzględnianie. Zgodnie z art. 22 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczpospolitej Polskiej (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 41, poz. 398 ze zm.) prawo do kwatery przysługuje żołnierzowi zawodowemu od dnia powołania go do czynnej służby wojskowej pełnionej jako służba stała. Stosownie do art. 24 ust. 2 tej ustawy do czasu realizacji prawa do kwatery żołnierz zawodowy otrzymuje świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego na zasadach określonych w dalszych przepisach albo zakwaterowanie tymczasowe w budynkach lub kwaterach będących w zasobach Agencji. Przepis art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi natomiast, że świadczenie finansowe umożliwiające pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego przysługuje żołnierzowi zawodowemu w służbie stałej posiadającemu członków rodziny, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej mu powierzchni mieszkalnej kwatery, jeżeli Agencja nie może mu przydzielić odpowiedniej kwatery lub zapewnić tymczasowego zakwaterowania z rodziną. Warunkiem przyznania wyżej wymienionego świadczenia jest zawarcie umowy najmu lokalu z właścicielem lub umowy podnajmu z najemcą i zwolnienie przez żołnierza zawodowego dotychczas zajmowanej kwatery, jeżeli ją posiada. W ocenie Sądu zaprezentowana przez organ wykładnia wyżej wymienionych przepisów jest nieprawidłowa. Nie można zgodzić się z dokonaną przez organ wykładnią wyżej wymienionych przepisów, że bezpłatne korzystanie przez skarżącego z zakwaterowania tymczasowego w internacie w G. (skarżący dzielił pokój z innym żołnierzem zawodowym) wyklucza zgodnie z art. 24 ust. 4 cyt. ustawy możliwość korzystania przez żołnierza z pomocy w postaci świadczenia finansowego na pokrycie kosztów najmu lokalu mieszkalnego. W ocenie Sądu nieprawidłowo organ uznał, że skoro skarżący zamieszkiwał w internacie, to nieprzysługiwała mu pomoc finansowa na pokrycie kosztów najmu. Nieprawidłowo organ uznał też, pomijając potrzeby i prawa rodziny żołnierza, że korzystanie z bezpłatnego zakwaterowania w internacie prowadziłoby do podwójnego korzystania ze środków finansowych pochodzących z budżetu Państwa. Zdaniem Sądu organ dokonując wykładni wyżej wskazanych przepisów nie wziął pod uwagę faktu, iż zamieszkiwanie żołnierza zawodowego w pokoju internatowym wraz z innym żołnierzem zawodowym, nie może być uznane za zapewnienie żołnierzowi zawodowemu tymczasowego zakwaterowania z rodziną. Prawo do zakwaterowania z rodziną gwarantuje przepis art. 49 ust 1 pkt 1a in fine cyt. ustawy. Miejsce w pokoju dwuosobowym dzielonym z innym żołnierzem niewątpliwie nie było miejscem dla zakwaterowania rodziny skarżącego. Jednoznaczna treść tego przepisu uszła uwadze organom rozpatrującym wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2003 r. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05 lex nr 196696 zawarto tezę, iż w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, istnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 kpa musi być oczywiste "widoczne gołym okiem" a nie być kwestią przypuszczeń czy też zawiłych dociekań i zabiegów językowych. W niniejszej sprawie "gołym okiem widać", że organ wypaczył treść i nieprawidłowo zastosował przepis art. 49 ust 1 pkt 1 a ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Wykładnia tego przepisu nie budzi wątpliwości. Jego treść jest jednoznaczna. Niezrozumiałym zatem jest pominięcie przy jego stosowaniu sformułowania "z rodziną". Pomijając tę część przepisu w rzeczywistości organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Ponownie rozpatrując sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności organ stwierdzi, oceni i odniesie się do tego, jaki charakter miało wyżej wskazane naruszenie art. 49 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy już na etapie wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu brak było podstaw (tylko dlatego, że skarżący zamieszkiwał w dwuosobowym pokoju w internacie) do wznowienia postępowania i pozbawienia, "odebrania" skarżącemu prawa do pomocy finansowej na pokrycie kosztów najmu. Ponownie rozpoznając sprawę organ ustali i oceni, czy skarżącemu w związku z przeniesieniem służbowym (z W. do G.) zapewniono w nowym miejscu służby "zakwaterowanie wraz z rodziną". Oceni też czy zapewnienie skarżącemu miejsca w internacie w pokoju dwuosobowym mieści się w definicji "odpowiedniej kwatery" lub "tymczasowego zakwaterowania rodziny", o którym mowa w art. 49 ust 1 pkt 1a omawianej ustawy. De facto oceni czy zapewniono skarżącemu w nowym miejscu pełnienia służby warunki o jakich mowa w art. 49 ust. 1 pkt 1a. W konsekwencji oceni czy zaistniały przesłanki do wznowienia postępowania w przedmiocie przyznanych uprawnień do pomocy finansowej, a dalej do uchylenia przyznanych uprawnień i odmowy ich przyznania. Dokonując ponownej oceny stanu faktycznego i prawnego organ oceny tej dokona przez pryzmat systematyki aktów prawnych, tj. nadrzędności przepisów ustawy nad rozporządzeniem wykonawczym. Na marginesie, w odniesieniu do żądań zawartych w skardze, dotyczących roszczeń finansowych skierowanych do wojskowych organów mieszkaniowych stwierdzić należy, iż nie mogły być one rozpatrzone w ramach niniejszej sprawy, ponieważ nie zostały wydane w tych kwestiach decyzje administracyjne. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonego wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.