II SA/Wa 1894/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk Waldemar Śledzik (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia - Rybak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania postanawia: - odrzucić skargę - Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Dyrektor Generalny Służby Więziennej, działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej "k.p.a") oraz art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 kwietnia o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523 z późn. zm. – zwanej dalej także "ustawą o Służbie Więziennej"),utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w W. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. o odmowie potwierdzenia posiadania prawa do otrzymywania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania M.G. – funkcjonariuszowi służby stałej Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w W. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podał, że zgodnie z przepisem art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu i funkcjonariuszowi lub jego małżonce nie przyznano pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu. W stanie faktycznym sprawy, M.G. nie nabył prawa do równoważnika z tytułu braku mieszkania, gdyż jego małżonka posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego położonego w O. przy ul. [...], tj. w miejscowości pobliskiej pełnienia służby, co bezspornie wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w O. [...] Wydziału Cywilnego z dnia [...] grudnia 2008 r., sygn. akt [...], stwierdzającego, że [...] A.G. nabyła prawo współwłasności w częściach ułamkowych do tegoż lokalu. Jednocześnie organ podkreślił, że zgodnie z art. 192 ustawy o Służbie Więziennej właściwe organy rozstrzygają sprawy dotyczące realizacji uprawnień wymienionych w rozdziale 18 ustawy w formie decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.G. (zwany dalej także "Skarżącym") wniósł o zmianę decyzji Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] czerwca 2011 r. poprzez potwierdzenie, że na podstawie art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej przysługuje mu równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, ewentualnie, o uchylenie obydwu zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania "ze wskazaniem błędu w stosowaniu prawa" lub orzeczenie o ich nieważności. W uzasadnieniu zaprezentowanych wniosków podniósł, że nie posiada własnego mieszkania, zamieszkując w lokalu mieszkalnym teściowej o powierzchni 36,20 m2. W dniu [...] września 2010 r. złożył do przełożonego wniosek o przyznanie przedmiotowego równoważnika zaznaczając, że żona (A.G.) nabyła w drodze spadkobrania po swoim ojcu 1/8 prawa do tego lokalu mieszkalnego. Biorąc pod uwagę wielkość tego lokalu, udział żony obejmuje 4,53 m2 powierzchni mieszkania. W związku z powyższym, nie można uznać, że ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, albowiem "istotą mieszkania" jest realna możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w granicach przysługujących norm mieszkaniowych, a te nie zostały zapewnione. Podkreślił, że zgodnie z obowiązującymi normami powinien otrzymać, w myśl art. 173 ust. 2 pkt i ust. 3 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, lokal mieszkalny o powierzchni od 28 do 40 m2 powierzchni mieszkalnej. Tymczasem decyzje organów I i II instancji uznają za zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych przysługujący jego żonie udział 1/8 odziedziczonego lokalu mieszkalnego , co przekłada się na 4,53 m2 powierzchni mieszkalnej. Zwrócił też uwagę na to, że organ winien dokonywać interpretacji spornego przepisu art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej w zgodzie z rozdziałem 18 przedmiotowej ustawy, co powinno organy doprowadzić do wniosku, że taki równoważnik mu przysługuje, skoro nie posiada lokalu mieszkalnego odpowiadającego obowiązującym normom mieszkaniowym oraz nie zrealizowano w jego przypadku prawa do lokalu mieszkalnego w formach przewidzianych w art. 171 omawianej ustawy, tj. poprzez przydział lokalu albo przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do poglądów Skarżącego zawartych w skardze, organ podniósł, że ustawodawca w sposób celowy odmiennie uregulował warunki otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego od przydziału lokalu mieszkalnego. W przypadku przydziału lokalu mieszkalnego podstawowym wymogiem jest bowiem "brak lokalu mieszkalnego", natomiast w przypadku równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania, "nieposiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej jako "p.p.s.a."), do rozpoznania niniejszej sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. W niniejszej sprawie stan faktyczny jest co do istoty niesporny, natomiast strony wyprowadzają z treści przepisu art. 178 ustawy o Służbie Więziennej odmienne wnioski. Odnosząc się do rozstrzyganej kwestii, na wstępie należy stwierdzić, że w dniu 13 sierpnia 2010 r. weszła w życie nowa ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523), która w odmienny niż poprzednio sposób uregulowała tryb przyznawania niektórych świadczeń pieniężnych należnych funkcjonariuszom Służby Więziennej. W rozdziale poświęconym kwestiom mieszkaniowym (rozdział 18 ustawy zatytułowany "Mieszkania funkcjonariuszy") ustawodawca w sposób wyraźny wskazał rodzaje spraw, które załatwiane są w formie decyzji administracyjnej. Sprawy te dotyczą przy tym wyłącznie: przydziału lokalu mieszkalnego (art. 172), zwrotu równoważnika z tytułu braku mieszkania (art. 181 ust. 1), zwrotu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (art. 182 ust. 6), opróżnienia lokalu mieszkalnego (art. 188 ust. 1) i opróżnienia kwatery tymczasowej (art. 190). Regulując natomiast inne uprawnienia funkcjonariuszy Służby Więziennej z zakresu spraw mieszkaniowych, w tym m. in. prawo do uzyskania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania (art. 178), ustawodawca nie wskazał wprost, w jaki sposób sprawy te winny być załatwiane, to znaczy nie określił – tak jak w przypadku w/w przepisów art. 172, 181 ust. 1, art. 182 ust. 6, art. 188 ust. 1 i art. 190 omawianej ustawy - że w tego rodzaju sprawach organ wydaje decyzję administracyjną. Jednocześnie w rozdziale 20 ustawy o Służbie Więziennej, zatytułowanym "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego", wprowadzona została ogólna zasada, że sprawy ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Więziennej rozstrzyga przełożony w formie pisemnej (art. 217 ust. 1 ustawy). W ust. 2 w/w artykułu wymienione zostały sprawy, które są sprawami ze stosunku służbowego. Wśród nich wskazano m. in. na sprawy o przyznawanie świadczeń pieniężnych. Jako wyjątek od zasady określonej w art. 217 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej - w przepisie art. 218 ust. 1 zostały wymienione sprawy, w których organ obowiązany jest wydać decyzję administracyjną, a w przepisie art. 219 ust. 1 i 2 enumeratywnie wskazano sprawy, w których jest wydawany rozkaz personalny, od którego nie przysługuje odwołanie. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że w wyżej wskazanych przepisach nie zostały wymienione sprawy dotyczące przyznania funkcjonariuszowi jakiegokolwiek świadczenia pieniężnego. Zaakcentować też trzeba, że w art. 220 ustawy o Służbie Więziennej ustawodawca expressis verbis postanowił, że spory o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2 omawianej ustawy rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. W świetle zatem aktualnie obowiązującej regulacji prawnej, dotyczącej równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi za brak mieszkania, zawartej w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, nie ulega wątpliwości, że o przyznawaniu tego rodzaju świadczenia rozstrzyga przełożony funkcjonariusza w formie pisemnej, zaś ewentualny spór dotyczący tego rodzaju roszczenia, winien rozstrzygać sąd właściwy w sprawach z zakresu prawa pracy. Podkreślenia wymaga, że powyższa interpretacja przepisów ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej jest zgodna z uzasadnieniem projektu tej ustawy (por: druk nr 2062 Sejmu RP VI kadencji). Ustawodawca uzasadniając nowe rozwiązania dotyczące rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego podniósł, że w tym przypadku dokonano podziału spraw ze stosunku służbowego, w zależności od formy ich załatwiania, a także procedury zmierzającej do ich rozstrzygnięcia. Wszystkie zatem sprawy ze stosunku służbowego, dla których rozstrzygnięcia nie przewidziano wprost formy decyzji administracyjnej lub rozkazu personalnego załatwiane winny być obecnie w formie pisemnej "i jednoinstancyjnej", a spory wynikające z takich rozstrzygnięć należą do kognicji sądów właściwych w sprawach z zakresu prawa pracy. Podkreślono przy tym, że będą to głównie sprawy związane z wypłatą przysługujących funkcjonariuszowi świadczeń i należności, a przyjęte rozwiązanie pozwoli na szybsze merytoryczne rozstrzyganie sporów w przedmiotowym zakresie. Powyższe zatem jednoznacznie wskazuje, że przyjęta obecnie w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej procedura przyznawania funkcjonariuszom tej Służby świadczenia w postaci równoważnika pieniężnego za brak mieszkania stanowiła działanie racjonalnego ustawodawcy, który celowo w tym wypadku przyjął odmienne niż dotychczas rozwiązania proceduralne. Podkreślenia też wymaga, że bez wpływu na regulację ustawową pozostaje fakt, że w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania został zawarty zapis, iż wypłata równoważnika pieniężnego następuje do 10 dnia każdego miesiąca następującego po miesiącu, w którym decyzja (podkreślenie Sądu) o wypłacie równoważnika stała się ostateczna. Zważyć bowiem trzeba, że akt niższego rzędu, jakim jest rozporządzenie wydane przez ministra resortowego, w tym przypadku Ministra Sprawiedliwości, nie może bowiem zmieniać ustawy, a w związku z treścią art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które stanowią, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, akt ten nie jest wiążący dla Sądu i to tym bardziej, że użycie słowa "decyzja" nie jest równoznaczne z pojęciem decyzji administracyjnej. W świetle przedstawionych wywodów i wskazanych przepisów, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowił jak w sentencji, gdyż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego.