II SA/Wa 1894/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 marca 2018 r. sprawy ze skargi W. J. na postanowienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania – oddala skargę – W dniu [...] lipca 2017 r. W. J. wniosła o wydanie decyzji w trybie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 207 z późn. zm.) w brzmieniu na dzień 27 grudnia 2000 r. stwierdzającej prawo wnioskodawczyni do zajmowania lokalu przy ul. [...]; [...]. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] postanowieniem z dnia [...] września 2017 r. nr [...], na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o prawie do zajmowania lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] na rzecz W. J. W uzasadnieniu wskazał, że lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] został przydzielony W. J. na podstawie decyzji przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] października 1987r. W. J. zmarł w dniu [...] grudnia 2000 r. w [...] w związku z czym posiadany przez niego tytuł prawny do lokalu wygasł z mocy prawa, natomiast W. J. z synem D. J. pozostała w nim bez tytułu prawnego do jego zajmowania. Po zgonie męża W. J. nie zgłosiła tego faktu i nie wystąpiła do właściwego organu z wnioskiem o przydział zamieszkiwanego lokalu. Organ wskazał, że Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] na podstawie art. 29b ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...) pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. wezwał W.J. i D. J. do dobrowolnego opróżnienia i przekazania ww. lokalu mieszkalnego. Następnie skierował pozew o eksmisję ww. do Sądu Rejonowego [...] w [...], który wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. (sygn. akt [...]) nakazał W. J. i D. J. opróżnienie z rzeczy i opuszczenie lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w [...] przy ul. [...] orzekając jednocześnie o braku uprawnień do otrzymania lokalu socjalnego. W. J.wystąpiła z powództwem o ustalenie istnienia stosunku najmu, które zostało oddalone przez Sąd Rejonowy [...] w [...] wyrokiem z dnia [...] maja 2017 r. (sygn. akt [...]). Przedmiotowy wyrok jest nieprawomocny. Organ przytoczył treść art. 61a k.p.a. i wskazał, że decyzja, o której mowa w przepisie powołanym we wniosku przez pełnomocnika wnioskodawczyni, a dokładniej w art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 grudnia 2000 r. ma charakter konstytutywny. Ustawodawca posłużył się sformułowaniem "nabywają", zaś nabycie to stwierdza dyrektor oddziału terenowego. Podstawą wydania decyzji konstytutywnych mogą być przepisy prawa funkcjonującego w obrocie prawnym w dacie orzeczenia. Tymczasem przepis art. 23 ustawy o zakwaterowaniu (...) uległ zmianie. Niezależnie od tego wskazano, że kwestia uprawnień W. J. do lokalu była przedmiotem postępowań toczących się przed sądem powszechnym. W toku tych postępowań sąd badał czy W. J. (oraz jej synowi) przysługuje jakiekolwiek skuteczne wobec Agencji prawo do władania lokalem. Negatywne rozstrzygnięcie w tej mierze powoduje, iż nie można uznać sprawy której przedmiotem jest ustalenie istnienia takiego prawa, jako sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a. Ten sam bowiem przedmiot rozpoznania nie może należeć zarówno do reżimu prawa cywilnego i administracyjnego. Z tego względu brak jest przesłanek do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji w oparciu o nieistniejące przepisy prawa przez organ do tego nieuprawniony. W zażaleniu na to postanowienie wskazano, że organ winien postępowanie przeprowadzić i w decyzji administracyjnej stwierdzić, czy należy się prawo do zajmowanego mieszkania czy też nie. Prezes Agencji Mienia Wojskowego postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia stanowi art. 61a k.p.a.. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Organ wskazał, że art. 23 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy (obowiązujący w dacie śmierci męża wnioskodawczyni) stanowił, iż w razie śmierci emeryta lub rencisty wojskowego prawo do kwatery nabywają wspólnie zamieszkali z żołnierzem, emerytem lub rencistą, w dniu jego śmierci, członkowie rodziny uprawnieni do wojskowej renty rodzinnej. Zaś z ust. 3 powyższego artykułu wynikało, że prawo to dotyczy jednej wspólnej kwatery i przysługuje przez czas posiadania uprawnień do wojskowej renty rodzinnej. Zgodnie z ust. 4 zachowanie lub nabycie uprawnień do kwatery stwierdzał, w drodze decyzji administracyjnej, dyrektor oddziału terenowego Agencji na podstawie zaświadczenia o posiadaniu uprawnień, wydanego przez wojskowy organ emerytalny. Przepisy te obowiązywały do 30 czerwca 2004 r. Po zgonie męża wnioskodawczyni - emeryta wojskowego – W.J. nie zgłosiła tego faktu i nie wystąpiła do właściwego organu Agencji z wnioskiem o potwierdzenie uprawnień do zajmowanego lokalu. W dniu 1 lipca 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203), którą w art. 1 pkt 17 zmieniono art. 23 ustawy o zakwaterowaniu (...). W konsekwencji obowiązujące od 1 lipca 2004 r. przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie przewidywały już możliwości orzekania w sprawie uprawnień do osobnej kwatery stałej. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ww. ustawy o zmianie (...) do spraw wszczętych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, lecz niezakończonych ostatecznymi decyzjami lub umowami stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, z wyłączeniem postępowań egzekucyjnych i spraw wymienionych w art. 19 ust. 2-5. Niniejsze wyłączenie nie dotyczy orzekania w sprawie nabycia lub zachowania uprawnień do osobnej kwatery stałej. Organ wskazał, że możliwości orzekania przez organy Agencji w kwestii uprawnień do osobnej kwatery stałej nie przywróciła również kolejna nowelizacja ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP dokonana ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010r. Nr 28, poz. 143). Ponadto nowelizacja ta wprowadziła możliwość zadysponowania lokalem z zasobu WAM na rzecz osoby niebędącej żołnierzem zawodowym w trybie przepisów cywilnoprawnych tj. poprzez zawarcie umowy najmu. Niemniej możliwość wynajęcia przez Agencję lokalu mieszkalnego na rzecz osoby niebędącej żołnierzem zawodowym została ograniczona tylko do tych miejscowości gdzie występuje wolny zasób mieszkaniowy a potrzeby żołnierzy zawodowych w tym zakresie są zaspokojone. Obecnie zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...) tylko żołnierzowi zawodowemu, od dnia wyznaczenia na stanowisko służbowe do dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej, przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości. Zatem z tej regulacji wyłączono osoby inne niż żołnierze zawodowi. Organ podkreślił powołując się na art. 6 k.p.a., że podstawowym obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę w formie decyzji administracyjnej jest ustalenie, czy w systemie prawnym zawarta jest norma prawna regulująca ten rodzaj sprawy, której zakresu dotyczy postępowanie. Stwierdził, że organ I instancji, nie dysponując materialnoprawną podstawą do wydania decyzji stwierdzającej prawo do zajmowania przez W. J. lokalu mieszkalnego Nr [...] przy ul. [...] w [...], prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania. Postanowienie Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] października 2017 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi W. J., reprezentowanej przez radcę prawnego, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik wniósł o jego uchylenie. Podniósł, że organ w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnął sprawę co do meritum stwierdzając, że skarżąca nie uzyskała prawa do lokalu bo nie złożyła w terminie obowiązywania przepisów, a obecnie przepisy nie przewidują prawa do lokalu. Zgodne z przepisami k.p.a. sprawę co do meritum rozstrzyga się w formie decyzji administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania. Prezes Agencji Mienia Wojskowego, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że organ nie dokonywał oceny merytorycznej przesłanek mających świadczyć o uprawnieniu (lub jego braku) skarżącej do zajmowania lokalu po śmierci męża wedle stanu prawnego z daty zgonu, z którym ustawa o zakwaterowaniu... wiązała skutek w postaci "nabycia prawa do kwatery". Organy obu instancji wskazały jedynie, że przeszkodą w realizacji wniosku strony jest brak podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej, albowiem od 2010 r. tryb administracyjny zastrzeżony jest wyłącznie dla żołnierzy zawodowych pozostających w służbie. Potwierdzanie "zachowania lub nabycia uprawnień do kwatery w drodze decyzji administracyjnej, przez dyrektora oddziału terenowego Agencji na podstawie zaświadczenia o posiadaniu uprawnień... " zgodnie z art. 23 ust. 4 ustawy w brzmieniu do 30 czerwca 2004 r. zostało zniesione nowelą ustawy o zakwaterowaniu (...) z dnia 16 kwietnia 2004 r. Zgodnie z zasadą legalizmu organy działają na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania a nie na podstawie przepisów uchylonych, stąd realizacja wniosku strony zgodnie z żądaniem nie była możliwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżone postanowienie i postanowienie organu I instancji odpowiadają prawu. Zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne. Organy prawidłowo zastosowały przepis art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 23 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 207 z późn. zm.) w brzmieniu na dzień wskazany we wniosku, tj. na dzień 27 grudnia 2000 r. obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r., stanowił, że żołnierz zawodowy zwolniony z czynnej służby wojskowej, pełnionej jako służba stała, zachowuje prawo do kwatery, jeżeli nabył uprawnienia do 1) emerytury wojskowej, 2) wojskowej renty inwalidzkiej z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą wojskową. W razie śmierci emeryta lub rencisty, o którym mowa w ust. 1 - prawo do kwatery nabywają wspólnie zamieszkali w kwaterze z żołnierzem, emerytem lub rencistą, w dniu jego śmierci, członkowie rodziny uprawnieni do wojskowej renty rodzinnej (art. 23 ust. 2 pkt 2). Zaś z ust. 3 powyższego artykułu wynikało, że prawo to dotyczy jednej wspólnej kwatery i przysługuje przez czas posiadania uprawnień do wojskowej renty rodzinnej. Zgodnie z ust. 4 zachowanie lub nabycie uprawnień do kwatery stwierdzał, w drodze decyzji administracyjnej, dyrektor oddziału terenowego Agencji na podstawie zaświadczenia o posiadaniu uprawnień, wydanego przez wojskowy organ emerytalny. Przepisy te obowiązywały, jak wskazano już wyżej, do 30 czerwca 2004 r. Z dniem 1 lipca 2004 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203). Na mocy art. 1 pkt 17 zmieniono art. 23 ustawy o zakwaterowaniu (...), który nie przewidywał już możliwości orzekania o zachowaniu lub nabyciu uprawnień do kwatery. Wprowadzony art. 19 ust. 1 tej ustawy przepis intertemporalny przewidywał, że do spraw wszczętych do dnia wejście w życie niniejszej ustawy, lecz niezakończonych ostatecznymi decyzjami lub umowami stosuje się przepisy ustawy o zakwaterowaniu (...) w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, z wyjątkiem postępowań egzekucyjnych i z zastrzeżeniem ust. 2-5. W świetle powyższego, prawidłowo organ I instancji stwierdził, że brak jest podstawy materialnoprawnej do rozstrzygnięcia w sprawie wniosku skarżącej w drodze decyzji administracyjnej. Również bowiem w obecnie obowiązującym stanie prawnym wprowadzonym ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143) brak jest podstawy prawnej do rozstrzygania w przedmiocie zachowania lub nabycia uprawnień do kwatery. Zasadnie tym samym organ I instancji zastosował przepis art. 61a § 1 k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania z wniosku W. J. Brak podstawy materialnoprawnej do rozstrzygania w drodze decyzji stanowi uzasadnioną przyczynę przedmiotową, o której mowa w tym przepisie, stanowiącą przeszkodę do wszczęcia postępowania. Organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, prawidłowo zastosował tym samym art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi organ w zaskarżonym postanowieniu nie rozstrzygnął o uprawnieniu wnioskodawczyni. Sprawy nie rozstrzygnął także organ I instancji odmawiając wszczęcia postępowania. Przytoczenie faktów, w tym wskazanie, że W. J. w stanie prawnym obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. nie wystąpiła z wnioskiem w sprawie uprawnień do kwatery, nie stanowi o rozstrzygnięciu sprawy. Organy prawidłowo stwierdziły, że w sytuacji, gdy brak jest podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji administracyjnej i rozstrzygnięcia tym kwalifikowanym aktem prawnym w sprawie wniosku z dnia [...] lipca 2017 r., zaszła podstawa do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) w zw. z art. 119 pkt 3 i art. 120 P.p.s.a., orzekł, jak w wyroku.