II SA/Wa 1897/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska (spr.) Sędziowie WSA Adam Lipiński Janusz Walawski Protokolant starszy referent Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji oddala skargę Komendant Główny Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], którym to rozkazem zwolniono M. K. ze służby w Policji z dniem [...] lipca 2012 r. i decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jako materialnoprawną podstawę zwolnienia organ wskazał art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 i art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.). W motywach uzasadnienia organ stwierdził, że M. K. od dnia [...] lipca 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. przebywał łącznie 591 dni (1 rok 7 miesięcy i 13 dni) na zwolnieniu lekarskim. Pierwszy okres absencji w służbie funkcjonariusza spowodowany był upadkiem [...]. Na skutek tego zdarzenia M. K. przebywał na zwolnieniu lekarskim w okresie od dnia [...] listopada 2009 r. do dnia [...] lipca 2010 r. - łącznie 245 dni (8 miesięcy i 2 dni). W sprawie tej Prokuratura Rejonowa w [...], sygn. akt [...], przeprowadziła śledztwo, które w dniu [...] grudnia 2009 r. zostało umorzone, wobec braku znamion czynu zabronionego. Przyczyną zdarzenia - według ustaleń prokuratury - było nierozważne i nieostrożne zachowanie policjanta. Organ wskazał, że kolejne zdarzenie z udziałem [...] M. K. miało miejsce w dniu [...] grudnia 2010 r. w [...] na parkingu [...]. Funkcjonariusz, kierując samochodem osobowym marki [...], [...], uderzył w zaparkowany [...] samochód osobowy marki [...], czym spowodował jego uszkodzenie w postaci [...], a następnie odjechał z miejsca zdarzenia drogowego, przy czym do zdarzenia tego doszło w obecności właściciela pojazdu – M. F. oraz M. S. W dniu [...] grudnia 2010 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] wszczął postępowanie dyscyplinarne wobec [...] M. K.. Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] uznał policjanta winnym popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, określonego w art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w zw. z § 2 i § 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" i wymierzył mu karę nagany. Z ustaleń wynikało, że zachowanie policjanta było spowodowane niezachowaniem należytej ostrożności oraz świadomym oddaleniem się z miejsca zdarzenia jako sprawcy kolizji drogowej, celem uniknięcia odpowiedzialności za spowodowanie wykroczenia. Organ wskazał, iż bezpośrednio po tym zdarzeniu M. K. dostarczył do Komendy Powiatowej Policji w [...] zaświadczenie lekarskie o niezdolności do służby od dnia [...] grudnia 2010 r. do dnia [...] stycznia 2011 r. Następnie przekazywał kolejne zaświadczenia lekarskie o niezdolności do służby od dnia [...] stycznia 2011 r., aż do dnia [...] maja 2011 r. Łączny okres absencji w służbie M. K. po zdarzeniu z dnia [...] grudnia 2010 r. wyniósł 5 miesięcy i 5 dni. Mając na uwadze długotrwałą nieobecność funkcjonariusza Policji w służbie oraz niewykonywanie przez niego obowiązków służbowych, Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. zwolnił wymienionego funkcjonariusza z zajmowanego stanowiska z dniem [...] sierpnia 2011 r. i z dniem [...] sierpnia 2011 r. przeniósł go do swojej dyspozycji z dotychczasowymi składnikami uposażenia. W okresie długotrwałych absencji w służbie, spowodowanych długoterminowymi zwolnieniami lekarskimi, M. K. był trzykrotnie kierowany na komisje lekarskie w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia jego zdolności fizycznej i psychicznej do służby. Orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Wojewódzka Komisja Lekarska przy ZOZ MSWiA w [...] uznała, że [...] M. K. jest zdolny do służby w Policji. Również orzeczeniem nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. powyższa komisja lekarska uznała policjanta za zdolnego do służby w Policji. Organ podał, że policjant po dwukrotnym stwierdzeniu zdolności do służby przez WKL w [....] wracał do służby, ale tylko na jakiś czas, a potem znowu przebywał na zwolnieniu lekarskim. Natomiast trzeci wniosek o ustalenie zdolności tego policjanta do dalszego pełnienia służby w Policji skierowany w dniu [...] listopada 2011 r. został rozpatrzony przez Wojewódzką Komisje Lekarską przy ZOZ MSWiA w [...] dopiero w dniu [...] kwietnia 2012 r., bowiem policjant uchylał się od odebrania karty obiegowej. Orzeczeniem nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. [...] M. K. został uznany jako "zdolny do służby z ograniczeniem. Niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku Kat. C". W ocenie organu, okoliczności związane z uchylaniem się policjanta od stawiennictwa przed komisją lekarską stanowią podstawę do uznania, iż policjant swoim zachowaniem uniemożliwia ustalenie, czy spełnia on kryteria określone w art. 25 ustawy o Policji i czy może nadal w tej formacji pełnić służbę. Zgodnie z treścią art. 25 ustawy o Policji, służbę w Policji może pełnić obywatel polski o nieposzlakowanej opinii, (...) posiadający zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych, podległych szczególnej dyscyplinie służbowej. Natomiast stosownie do treści art. 26 ust. 1 cyt. ustawy o Policji, zdolność fizyczną i psychiczną do służby ustalają komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji. Jednoczesnie art. 40 tej ustawy daje przełożonym prawo skierowania policjanta na komisję lekarską, a to oznacza, że policjant powinien się takiej decyzji przełożonego podporządkować. Zdaniem organu, zachowanie policjanta było świadomym i konsekwentnym działaniem, mającym na celu unikanie służby. Fakt, że stał się on niedyspozycyjny, dezorganizował pracę całego zespołu. Zadania, które funkcjonariusz winien realizować z konieczności przekazywane były innym funkcjonariuszom. W ocenie organu, tak długotrwała absencja uzasadniała przyjęcie, iż ważny interes służby przemawia za zwolnieniem policjanta ze służby. Organ wskazał też, że całokształt służby ww. funkcjonariusza spotkał się z powszechną dezaprobatą środowiska policyjnego, wyrażoną w stanowisku organizacji związkowych. Prezydium Zarządu Województwa NSZZ Policjantów województwa [...] po zapoznaniu się z opinią Zarządu Terenowego NSZZ Policjantów przy Komendzie Powiatowej Policji w [...] w uchwale nr [...] jednoznacznie negatywnie oceniło postępowanie tego funkcjonariusza, akceptując propozycję rozwiązania z nim stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Powyższa decyzja Komendanta Głównego Policji stała się przedmiotem skargi M. K. do tutejszego Sądu. Wnosząc o uchylenie zaskarżonych rozkazów personalnych skarżący podniósł naruszenie prawa materialnego – art. 41 ust. 2 pkt 5 i art. 43 ust. 3 ustawy o Policji w zw. z art. 67 § 1 k.p.a. Nadto naruszenie art. 10, art. 15, art. 79, art. 80, art. 106 i art. 107 k.p.a. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ dokonał błędnej wykładni art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, powołując się na zaistnienie "ważnego interesu służby", nie precyzując tego pojęcia. Skarżący twierdził, że brak jest dowodów, że jego nieobecność w służbie miała dezorganizujący wpływ na KKP w [...]. Podniósł również, że Przewodniczący zarządu terenowego NSZZ Policjantów przy Komendzie Powiatowej Policji w [...] wyraził ustną opinię w przedmiocie zwolnienia go ze służby i błąd ten został sprostowany przez organ I instancji postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2012 r., zaś Prezydium Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów Województwa [...] nie zaakceptowała zwolnienia skarżącego, a jedynie nie wniosła sprzeciwu. Twierdził, że organ winien obligatoryjnie zawiadomić go, zwracając się do organizacji związkowej na podstawie art. 106 § 2 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga M. K. analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozkazu stanowił art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz.1687 ze zm.), zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użyte w powyżej cytowanym przepisie określenie “może zwolnić" wskazuje, iż organ w tym zakresie podejmuje decyzję uznaniową, a samo zwolnienie ze służby ma charakter fakultatywny. Dlatego też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględnić zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego (art. 7 k.p.a.). Ma to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy ustawodawca używa tzw. wyrażeń nieostrych, jakim w niniejszej sprawie jest "ważny interes służby". Przy zwolnieniu policjanta ze służby z powołaniem się na art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, organ powinien zatem uwzględnić okoliczności konkretnego przypadku, dotyczące zachowania się policjanta w służbie i w życiu prywatnym, bądź zdarzenia, które uniemożliwiają lub utrudniają pełnienie służby (por. Wyrok SN z dnia 1 grudnia 1994 r. III ARN 65/94, publ. OSNAPiUS 1995/3 poz. 31). Jak wskazano powyżej "ważny interes służby" jest pojęciem nieostrym, niezdefiniowanym w ustawie o Policji. Jednak w orzecznictwie sądowym, jak i w praktyce przyjęto, że na podstawie cytowanego przepisu można dokonać zwolnienia tych funkcjonariuszy, którzy w ocenie przełożonych nie powinni z przyczyn pozamerytorycznych pełnić dalej służby, ale nie można ich zwolnić na innej podstawie prawnej. Jednakże, co już wielokrotnie podkreślono w judykaturze, przesłanka “ważnego interesu służby" powinna być w każdej indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych składających się na taką ocenę (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 553/07, publ. LEX nr 447276). W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadza się do wyjaśnienia, czy w aktualnym stanie faktycznym skarżący może pełnić służbę w Policji i czy nie przeciwstawia się temu "ważny interes służby". W sprawie bezsporne jest, iż M. K. w okresie od dnia [...] lipca 2009 r. do dnia [...] kwietnia 2012 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich łącznie 591 dni. W tym czasie był trzykrotnie kierowany do Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA w [...] w celu określenia stanu zdrowia oraz ustalenia zdolności fizycznej i psychicznej do służby. Orzeczeniami nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. oraz nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. skarżący został uznany za zdolnego do służby w Policji. Natomiast orzeczeniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wojewódzka Komisja Lekarska uznała go za zdolnego do służby z ograniczeniem; niezdolnego do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku; Kat. C. Dodatkowo Przewodniczący Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w [...] poinformował, że w stosunku do [...] M. K. przeciwwskazaniem jest służba prewencyjna oraz służba w godzinach nocnych. Niekwestionowane przez skarżącego są też ustalenia organu, że notoryczne przebywanie przez policjanta na zwolnieniach lekarskich wynikało z jego lekkomyślnych działań i niedbalstwa w zakresie zachowania ostrożności, przejawiających się podejmowaniem poza służbą ryzykownych działań, podczas których doznawał uszczerbku na zdrowiu. Zaznaczyć należy, iż Sąd nie kwestionuje w żaden sposób ważności wystawianych zaświadczeń lekarskich, ani też nie przeczy potrzebie ich wystawienia (nie ocenia stanu zdrowia skarżącego i potrzeby wystawienia przedmiotowych zaświadczeń) nie ulega jednak wątpliwości, że liczba przedstawionych zaświadczeń i okres pozostawania na zwolnieniach lekarskich jest znaczna i niewątpliwie wpływa nie tylko na sposób pełnienia służby przez skarżącego, ale również, co wykazał organ, miała dezorganizujący wpływ na pracę jednostki, w której skarżący pełnił służbę. Niewątpliwie długotrwała nieobecność skarżącego wiąże się z koniecznością obciążania innych funkcjonariuszy pracą, przez co dochodzi do kumulacji zadań wykonywanych przez jedną osobę. Sąd w pełni podziela również pogląd organu, że niezwykle istotne z punktu widzenia interesu służby, zwłaszcza patrząc przez pryzmat przywilejów, z których korzystają policjanci, jest to, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Tymczasem skarżący z uwagi na stan zdrowia, czy też inne przyczyny losowe, wykazał zupełny brak dyspozycyjności, który niezależnie od przyczyny, był w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. Dlatego też okoliczność ta oraz inne wskazane powyżej okoliczności, organ słusznie potraktował jako sprzeczne z ważnym interesem służby, a tym samym zasadnie rozwiązał ze skarżącym stosunek służbowy na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Za trafny uznać należy pogląd organu, iż za pozostawieniem wymienionego policjanta w służbie pomimo wysokiej absencji, nie przemawia jego dotychczasowy przebieg służby, w tym wcześniejsze prawidłowe wywiązywanie się z obowiązków służbowych. Trudno bowiem uznać za racjonalne, aby osoba, która z uwagi na różne dolegliwości zdrowotne długotrwale zaprzestaje pełnienia służby, a więc przestaje spełniać podstawowy warunek stosunku służbowego, a przy tym jej zdolność do służby, ustalona przez komisję lekarską, jest ograniczona, miała w tej służbie pozostać tylko z tego powodu, że w okresie gdy służbę pełniła, powierzone obowiązki wykonywała dobrze. Zasadnym jest też stwierdzenie, że wobec dotychczasowych częstych absencji chorobowych funkcjonariusza wątpliwym jest, czy policjant jest w stanie powrócić do stałego wykonywania obowiązków służbowych. Zauważyć bowiem należy, że stan zdrowia [...] M. K. w okresie ostatnich niespełna trzech lat pozostawania w stosunku służbowym, jak wynika z przedstawionych zaświadczeń lekarskich, nie pozwolił mu na realizowanie zadań służbowych łącznie przez ponad 20 miesięcy. Taki stan rzeczy rodzi uzasadnioną wątpliwość, czy celem wymienionego policjanta jest świadczenie służby, czy jedynie pozostawanie w stosunku służbowym. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, polegającego na zaniechaniu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, należy wskazać, że również on jest niezasadny. Zarówno organ I, jak i II instancji przeprowadził w sprawie prawidłowe i wystarczające postępowanie – zgromadził niezbędne dowody – dokumenty, wyjaśnił stan faktyczny w sprawie, którego skarżący nie kwestionuje i na takiej podstawie wydał rozstrzygnięcie, które w sposób wyczerpujący uzasadnił. Należy jeszcze raz podkreślić, że organ nie oceniał stanu zdrowia skarżącego i tego, czy rzeczywiście winien on przebywać na zwolnieniach lekarskich, ale brał pod uwagę fakt, że stał się on niedyspozycyjny, a jego długa nieobecność dezorganizująco wpływała na jego jednostkę. Jako bezzasadny należy też ocenić zarzut rozwiązania stosunku służbowego przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Wyjaśnić bowiem należy, że zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnienie policjanta ze służby nie może nastąpić przed upływem 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby, chyba że policjant zgłosi pisemnie wystąpienie ze służby, jednakże przedmiotowe ograniczenie dotyczy wyłącznie zwolnienia ze służby na podstawie art. 38 ust. 4 i art. 41 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy. Powołany przepis nie znajduje zatem zastosowania w postępowaniu dotyczącym zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 43 ust. 3 cytowanej ustawy. Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] uzyskał wymaganą powołanym przepisem opinię organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów (uchwała nr [...] Prezydium Zarządu Wojewódzkiego NSZZ Policjantów województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r.). Warto przy tym dodać, że organizacja zakładowa związku zawodowego policjantów zaakceptowała zwolnienie skarżącego ze służby co wskazuje, iż została spełniona przesłanka ważnego interesu, bowiem obiektywność związku zawodowego nie może w tym względzie budzić żadnych wątpliwości. Jednocześnie, wbrew twierdzeniom policjanta, nie można uznać, że zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji funkcjonariusza, który z uwagi na przebywanie na zwolnieniach lekarskich długotrwale nie realizował żadnych zadań i czynności służbowych, stanowi naruszenie - gwarantującego prawo do ochrony zdrowia - art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 k.p.a., wskazać należy, iż art. 106 k.p.a. nie ma w ogóle zastosowania do udziału w sprawie związków zawodowych, gdyż związki nie działają jako organ administracji publicznej. Art. 106 k.p.a. odnosi się do współdziałania organu administracji publicznej. Art. 5 k.p.a. zawiera legalną definicję tego pojęcia, której treść wyklucza przypisanie związkom zawodowym takiego statusu. Jedyną podstawą prawną udziału związków zawodowych w niniejszej sprawie jest art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, który nie nakłada obowiązku powiadamiania strony o wystąpieniu do związku zawodowego o opinię. W sprawie nie ma też zastosowania art. 67 k.p.a., bowiem czynność dokonana przez związek zawodowy została utrwalona na piśmie, które znajduje się w aktach sprawy. Na marginesie podnieść należy, iż opinia związków zawodowych nie jest wiążąca dla organu. Przepis ustawy o Policji nakłada obowiązek zasięgnięcia tej opinii, co też organ uczynił. Reasumując, w niniejszej sprawie organy orzekające nie naruszyły wymienionych przez skarżącego przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dokonały wyczerpujących ustaleń i prawidłowo oceniły, czemu dały wyraz w uzasadnieniu decyzji, iż w stosunku do skarżącego zachodzi przesłanka z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, stąd też wydane decyzje odpowiadają prawu. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.