II SA/Wa 1898/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska (spr.) Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2015 r. sprawy ze skargi Senatu Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. [...] [...] w G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Senatu Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. [...] [...] w G. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. stwierdza, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz Senatu Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej im. [...] [...] w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 36 ust. 1, w związku z art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz.U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.) działając z urzędu, stwierdził nieważność uchwały nr [...] Senatu Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w G. z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie powołania w drodze konkursu rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w G. na kadencję 2013-2017. W uzasadnieniu Minister podał, że Prorektor Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w G. dr hab. inż. A. U. przy piśmie z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] (data wpływu: [...].05.2013 r.) przekazał Ministrowi Nauki i Szkolnictwa Wyższego uchwałę Senatu uczelni nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie powołania w drodze konkursu rektora PWSZ w G. na kadencję 2013-2017, którym został obecny rektor - prof. dr hab. J. G. Poprzednio prof. dr hab. G. był wybierany do pełnienia funkcji rektora na dwie kolejne czteroletnie kadencje w latach 2005-2009 i 2009-2013. Zgodnie z art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą", w uczelni publicznej rektor, prorektor, kierownik podstawowej jednostki organizacyjnej i jego zastępca nie mogą być wybrani do pełnienia tej samej funkcji na więcej niż dwie następujące po sobie kadencje. Powierzenie funkcji rektora tej samej osobie na trzecią kadencję stanowi naruszenie tego przepisu. Mając na uwadze powyższe, Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. (znak [...]) wystąpił do reprezentującego uczelnię w tej sprawie prorektora dr. hab. inż. A. U. z pismem przypominającym o obowiązujących we wskazanym zakresie regulacjach prawnych, a także z prośbą o poinformowanie Ministra o działaniach zmierzających do usunięcia wskazanych naruszeń prawa. Pismem dnia [...] lipca 20l3 r. (data wpływu: [...].07.2013 r.) prorektor dr hab. inż. A. U. poinformował, iż uchwała Senatu PWSZ nr [...] w sprawie powołania w drodze konkursu rektora "została podjęta jednomyślnie w pełnym przekonaniu o zgodności z aktualnym porządkiem prawnym. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. (znak [...]) Minister uznał, że argumenty przedstawione przez PWSZ nie mogą zostać zaakceptowane. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. (fax z tej samej daty) prorektor dr hab. inż. A. U. oświadczył, że nie zgadza się ze stanowiskiem oraz interpretacją przepisów przedstawioną przez Ministra, oraz podtrzymuje dotychczasowe stanowisko Senatu PWSZ zawarte w przedmiotowej uchwale. Minister uznał stanowisko prorektora za zasadne i pokreślił również, że nie można także podzielić argumentu zawartego w piśmie PWSZ w G. z dnia [...] sierpnia 2013 r., iż Minister nie dotrzymał dwumiesięcznego terminu przewidzianego w art. 36 ust. 1 ustawy na wydanie decyzji o stwierdzeniu nieważności spornej uchwały Senatu. Minister po otrzymaniu uchwały Senatu z dnia [...] maja 2013 r. w sprawie powołania w drodze konkursu rektora PWSZ w G. sprzecznej z art. 77 ust. 2 ustawy, pismem z dnia [...] czerwca 2013 r. wskazał, iż zgodnie z przepisami art. 65 ust. 2 cyt. ustawy, zawieszenie wykonania uchwały senatu naruszającej przepisy ustawy lub statutu uczelni i doprowadzenie do zwołania posiedzenia senatu w celu ponownego rozpatrzenia uchwały, jest obowiązkiem rektora uczelni publicznej. Zasada autonomii uczelni wymaga, aby Minister nie wkraczał w stosowanie prawa przez organy uczelni wcześniej, niż dopiero wówczas, gdy organ, który jest uprawniony do podejmowania decyzji, odmówi wykonania czynności (kompetencji) wyznaczonych mu przez prawo. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucił: 1. naruszenie przepisu postępowania, a mianowicie art. 36 ust. 1 u.p.s.w., poprzez wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego po upływie terminu zawitego, tj. po upływie dwóch miesięcy od otrzymania przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego uchwały nr [...] Senatu Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w G. z dnia [...] maja 2013 r.; 2. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 36 ust. 1 u.p.s.w. w zw. z art. 35 ust. 3 u.p.s.w. poprzez wydanie zaskarżonego Rozstrzygnięcia nadzorczego, pomimo tego że minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego nie może stwierdzić nieważności uchwały lub decyzji z wyłączeniem decyzji administracyjnej - w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni, nie później niż w terminie dwóch miesięcy od otrzymania uchwały lub decyzji - o ile nie jest to uchwała lub decyzja organów uczelni, co do których ustawa Prawo o szkolnictwie wyższym nakłada obowiązek ich przekazania ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego; 3. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 36 ust. 1 u.p.s.w. w związku z art. 77 ust. 2 u.p.s.w. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji wadliwe stwierdzenie, że uchwała nr [...] Senatu Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w G. z dnia [...] maja 2013r. jest nieważna, gdyż prof. dr hab. J. G. został powołany w drodze konkursu na rektora Państwowej Wyższej Szkoły Zawodowej w G. na trzecią z kolei kadencję - lata 2013-2017, podczas gdy z brzmienia powołanych przepisów u.p.s.w. nie sposób wywieść takiego zakazu. W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę że użycie w przepisie art. 77 ust. 2 u.p.s.w. słowa "wybrani" odnosi się wyłącznie do wymienionego w art. 72 ust. 2 u.p.s.w. trybu wyborów rektora, a nie odnosi się do trybu konkursowego. MNSW wskazał, że zasadne jest tłumaczenie zwrotu "wybrani" według reguł języka "potocznego", a nie tylko prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, podkreślono, że skarga jest niezasadna i powinna ulec oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do art. 33 ust. 1 p.s.w., minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego sprawuje nadzór nad zgodnością działań uczelni z przepisami prawa i statutem oraz z treścią udzielonego pozwolenia na utworzenie uczelni niepublicznej, a także nad prawidłowością wydatkowania środków publicznych. Minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego może żądać informacji i wyjaśnień od organów uczelni oraz założyciela uczelni niepublicznej, a także dokonywać kontroli działalności uczelni. W myśl art. 34 ust. 1 p.s.w., kontrola, o której mowa w art. 33 ust. 1 p.s.w., obejmuje badanie zgodności działania organów uczelni z przepisami prawa, statutem oraz uzyskanymi uprawnieniami, a w przypadku uczelni niepublicznej – również z treścią udzielonego pozwolenia na jej utworzenie, a także prawidłowości wydatkowania środków publicznych. Przedmiotem kontroli może być również badanie warunków realizacji procesu dydaktycznego. Jak stanowi art. 36 ust. 1 p.s.w., minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora uczelni, z wyłączeniem decyzji administracyjnej, w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni, nie później niż w terminie dwóch miesięcy od otrzymania uchwały lub decyzji. Na rozstrzygnięcie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służy, w terminie trzydziestu dni od dnia jego doręczenia, skarga do właściwego sądu administracyjnego. Przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji z zakresu administracji publicznej stosuje się odpowiednio. W powołanym wyżej przepisie brak jest jakiegokolwiek odesłania, które mogłoby sugerować, że wymienione w nim uchwały to wyłącznie akty wskazane w art. 35 ust. 3 p.s.w. Art. 35 ust. 3 p.s.w. dotyczy w zasadzie wyłącznie uchwał senatu. Nieuprawnienie zawężająca wykładnia art. 36 ust. 1 p.s.w. ograniczałaby uprawnienia ministra przyznane w stosunku do uchwał rady podstawowej jednostki organizacyjnej czy też konwentu lub innego organu utworzonego na podstawie art. 60 ust. 2 lub 5 p.s.w. Ustawodawca zaznacza tymczasem, że nadzór dotyczy uchwał każdego "organu kolegialnego uczelni", nie zaś wyłącznie aktów stanowionych przez jej senat. Ponadto, ograniczenie katalogu uchwał objętych kompetencjami nadzorczymi ministra wyłącznie do uchwał przekazywanych mu w trybie art. 35 ust. 3 p.s.w. nie jest zgodne z wynikiem wykładni systemowej. Niezrozumiałe byłoby bowiem wprowadzanie wymogu dla objęcia uchwały nadzorem, aby podlegała ona obligatoryjnemu przekazaniu ministrowi z mocy ustawy, gdy zarazem druga kategoria aktów wskazanych w art. 36 ust. 1 p.s.w. – tj. decyzji rektora innych niż decyzje administracyjne – nie jest przekazywana ministrowi. Objęcie kompetencją nadzorczą w art. 36 ust. 1 p.s.w. zarówno uchwał organów kolegialnych uczelni, jak i niedoręczanych obligatoryjnie decyzji rektora, świadczy o tym, że to, czy dany akt rektor ma obowiązek przekazać ministrowi czy też nie – jest irrelewantne dla oceny, czy ów akt podlega kompetencji nadzorczej ministra. Zapatrywaniu temu nie sprzeciwia się wskazanie w art. 36 ust. 1 zdanie pierwsze p.s.w., że minister ze swojej kompetencji do stwierdzenia nieważności aktu organu uczelni może skorzystać nie później niż w terminie dwóch miesięcy od otrzymania uchwały lub decyzji. Zauważyć bowiem wypada, że do otrzymania przez ministra uchwały nie musi dojść wyłącznie w trybie określonym w art. 35 ust. 3 p.s.w. Może on wszak otrzymać taką uchwałę lub decyzję od uczelni w rezultacie swojego żądania, o którym mowa w art. 33 ust. 1 p.s.w., bądź wskutek przekazania ministrowi uchwały czy decyzji przez inny podmiot niż organy uczelni (np. jej pracownika, studenta, doktoranta, samorząd studencki, koło naukowe itd.) lub wreszcie przez samą uczelnię "do wiadomości" ministra. Przyjęcie odmiennego poglądu oznaczałoby konsekwentnie, że skoro decyzje rektora (inne niż decyzje administracyjne) nie podlegają obligatoryjnemu przekazaniu ministrowi na podstawie art. 35 ust. 3 p.s.w. czy innego przepisu p.s.w., to nie można stwierdzić ich nieważności – co byłoby całkowicie sprzeczne z treścią, celem i istotą art. 36 ust. 1 p.s.w., niejako wydrążając w części zawartą w nim normę. Wskazać należy że zawężająca wykładnia art. 36 ust. 1 p.s.w. pozostaje w niezgodzie z art. 2 i 7 Konstytucji RP. Skoro bowiem Rzeczypospolita Polska ma być demokratycznym państwem prawnym, a organy władzy publicznej (w tym szkół wyższych) mają działać na podstawie i w granicach prawa – to legalność ich postępowania musi być poddana nadzorowi. Przyjęcie poglądu, że uchwały organów kolegialnych uczelni (senatu, rad wydziałów itd.) podejmowane w innych sprawach niż wymienione w art. 35 ust. 3 pkt 1-5 p.s.w. nie podlegają kompetencji nadzorczej ministra określonej w art. 36 ust. 1 p.s.w. oznaczałoby, że są one pozostawione poza władczą kontrolą jakichkolwiek organów zewnętrznych względem uczelni (także w konsekwencji stanowiska Sądu Najwyższego wyrażonego w wyroku z dnia 2 października 2012 r. o sygn. akt II PK 56/12, LEX nr 1243024). Biorąc zaś pod uwagę, że rzeczone uchwały mogą w praktyce naruszać prawa i wolności jednostek, w tym konstytucyjne, stan taki musi być oceniony jako niedopuszczalny w państwie prawnym. Zważyć przy tym należy, że związanie działania uczelni prawem wyraża sam art. 70 ust. 5 Konstytucji. Ponadto przyjęcie zawężającej wykładni art. 36 ust. 1 p.s.w. nie jest konieczne dla ochrony autonomii szkół wyższych. Stosownie do art. 70 ust. 5 Konstytucji, zapewnia się autonomię szkół wyższych, ale na zasadach określonych w ustawie. Podobnie art. 4 ust. 1 p.s.w. zaznacza, że uczelnia jest autonomiczna we wszystkich obszarach swojego działania, ale – znów – na zasadach określonych w ustawie. Granicą zatem autonomii szkoły wyższej jest legalność postępowania jej organów. Zaznaczyć zarazem należy, że podstawą do stwierdzenia przez ministra nieważności uchwały organu kolegialnego uczelni czy decyzji rektora innej niż decyzja administracyjna – na podstawie art. 36 ust. 1 p.s.w. – jest stwierdzenie jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni. Oznacza to, że nadzór ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego ma charakter wyłącznie legalnościowy i jego celem jest przywrócenie praworządności działania (organów) szkoły wyższej, a zatem urzeczywistnienie dyspozycji art. 2, art. 7 i art. 70 ust. 5 in fine Konstytucji RP. Nie ma zaś on na celu merytorycznego ingerowania w zasadność decyzji szkoły wyższej. Dodać przy tym warto, że w myśl art. 36 ust. 1 p.s.w. na rozstrzygnięcie ministra właściwego do spraw szkolnictwa wyższego w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub decyzji służy, w terminie trzydziestu dni od dnia jego doręczenia, skarga do właściwego sądu administracyjnego, a zatem prawidłowość rozstrzygnięcia nadzorczego ministra – w tym w zakresie poszanowania autonomii szkoły wyższej – jest badana przez rozstrzygający taką skargę niezależny i niezawisły sąd administracyjny. Tym samym gwarancje autonomii szkoły wyższej zostają zachowane. Podsumowując powyższe rozważania minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego jest kompetentny, na podstawie art. 36 ust. 1 p.s.w., do stwierdzenia nieważności każdej uchwały organu kolegialnego uczelni lub decyzji rektora (innej niż decyzja administracyjna), w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z przepisami prawa lub statutem uczelni. Uprawnienia rzeczonego ministra nie są zatem zawężone jedynie do uchwał w przedmiocie spraw określonych w art. 35 ust. 3 p.s.w., przekazywanych z urzędu ministrowi przez rektora uczelni. Zapatrywanie to znajduje potwierdzenie w wykładni językowej, systemowej i celowościowej cytowanych przepisów p.s.w., a ponadto urzeczywistnia zasadę praworządności działania administracji publicznej (w tym organów uczelni) przy poszanowaniu autonomii szkół wyższych. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, przekroczenia przez Ministra, terminu wynikającego z art. 36 ust. 1 ustawy, to należy zgodzić się ze skarżącym. Przepis art. 36 ust. 1 jest jasny i nie powinien budzić wątpliwości interpretacyjnych. Stosownie do jego treści właściwy Minister stwierdza nieważność uchwały organu kolegialnego uczelni lub rektora uczelni nie później jednak niż w terminie dwóch miesięcy od otrzymania uchwały lub decyzji. Wskazać należy, że sam termin oraz jego data początkowa nie mogą być źródłem wątpliwości w sprawie. Ustawa nie precyzuje formy oraz sposobu doręczenia uchwały. W przedmiotowej sprawie w ulega wątpliwości, że organ Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przekroczył ten ustawowy termin, ponieważ rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte [...] września 2013 r., a uchwała została doręczona w dniu [...] maja 2013 r. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.