II SA/Wa 1898/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , Protokolant referent Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie dniu 16 maja 2024 r. sprawy ze skargi M. D. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2023 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesienia do dalszego pełnienia służby oraz cofnięcia dodatku kontrterrorystycznego oddala skargę Komendant Główny Policji (dalej: organ/KGP) rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2023 r.(dalej: rozkaz personalny z dnia [...] lipca 2023 r.), po rozpatrzeniu odwołania asp. szt. M. D. (dalej: skarżący) od rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej: KWP w [...]) nr [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. (dalej: rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2023 r.) w sprawie zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i cofnięcia z dniem [...] czerwca 2023 r. dodatku kontrterrorystycznego oraz przeniesienia z urzędu z dniem [...] czerwca 2023 r. do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] (dalej: KMP w [...]) uchylił zaskarżony rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska i ustalił datę zwolnienia z zajmowanego stanowiska na dzień [...] czerwca 2023 r., ustalił datę cofnięcia dodatku kontrterrorystycznego na dzień [...] czerwca 2023 r., ustalił datę przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] na dzień [...] czerwca 2023 r., w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Skarżący służbę w Policji pełni od 1998 r., w dacie wydania rozkazu personalnego z dnia [...] czerwca 2023 r. służył na stanowisku specjalisty Sekcji [...] SPKP w [...]. Wnioskiem personalnym Komendant Miejski Policji w [...] wystąpił do KWP w [...] o przeniesienie z urzędu skarżącego, wówczas specjalisty Sekcji [...] Samodzielnego Pododdziału [...] Policji w [...], do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...]. Wniosek ten uzasadnił koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań Policji w Komendzie Miejskiej Policji w [...]. Komendant Wojewódzki Policji w [...] w dniu [...] czerwca 2023 r., na podstawie art. 32 ust. 1 i 2, art. 36 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171, z późn. zm. dalej ustawa o Policji) oraz § 15a ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236, z późn. zm.), wydał rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2023 r., mocą którego zwolnił z dniem [...] czerwca 2023 r. skarżącego z zajmowanego stanowiska specjalisty Sekcji [...] Samodzielnego Pododdziału [...] Policji w [...] i z dniem [...] czerwca 2023 r. przeniósł wymienionego z urzędu do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] oraz z dniem [...] czerwca 2023 r. cofnął dodatek [...]. Ponadto wskazanej decyzji, zgodnie z art. 108 § 1 Kpa, nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W jej uzasadnieniu organ I instancji wskazał na potrzebę pilnego wsparcia kadrowego Komendy Miejskiej Policji w [...], zaś cofnięcie dodatku [...] związał ze zwolnieniem policjanta ze stanowiska etatowego w samodzielnym pododdziale [...] Policji. Przedmiotowy rozkaz personalny został doręczony stronie w dniu [...] czerwca 2023 r. przez Dowódcę Samodzielnego Pododdziału [...] Policji w [...]. Asp. szt. M. D. odmówił przyjęcia wymienionej decyzji, co zostało udokumentowane przez doręczającego w notatce z dnia [...] czerwca 2023 r. oraz notatce z dnia [...] lipca 2023 r. Skarżący w terminie złożył odwołanie z dnia [...] czerwca 2023 r. od rozkazu personalnego KWP w [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. oraz wniósł o jego uchylenie w całości i ustalenie, że strona " w dalszym ciągu pełnić będzie służbę na dotychczasowym stanowisku służbowym". Ponadto wniósł o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności, nadanego tej decyzji. Skarżący wskazał w odwołaniu na naruszenie przez organ I instancji art. 36 ustawy o Policji i art. 108 § 1 Kpa. Podniósł, iż nie zgadza się z uzasadnieniem jego "przeniesienia" na podstawie wniosku Komendanta Miejskiego Policji w [...], umotywowanego trudną sytuacją kadrową i koniecznością zapewnienia właściwego toku służby. Zaprezentował również interpretację art. 36 ust. 1 ustawy o Policji w zakresie rozumienia pojęcia "stanowisko równorzędne" oraz zauważył, że decyzja wydana na podstawie art. 36 ustawy o Policji "ma charakter decyzji uznaniowej ale nie oznacza to, że może ona mieć charakter decyzji dowolnej, więcej powinna być w należyty sposób uzasadniona. Skarżący wskazał, że przedmiotowy rozkaz personalny nie spełnia wymienionych warunków, a jego uzasadnienie "jest ogólnikowe i w ogóle nie spełnia warunku zasadności celowości". W jego ocenie zdobyte wieloletnie doświadczenie nie zostanie "na nowym stanowisku wykorzystane". Podniósł, że poza ogólnikowym stwierdzeniem, nie uzasadniono nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i nie rozumie dlaczego został zwolniony z zajmowanego stanowiska i przeniesiony do pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] w trybie natychmiastowym. KGP zaskarżonym rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2023r. uchylił rozkaz personalny w części dotyczącej daty zwolnienia z zajmowanego stanowiska i ustalił datę zwolnienia z zajmowanego stanowiska na dzień [...] czerwca 2023 r., ustalił datę cofnięcia dodatku [...] na dzień [...] czerwca 2023 r., ustalił datę przeniesienia do dalszego pełnienia służby w Komendzie Miejskiej Policji w [...] na dzień [...] czerwca 2023 r., w pozostałej części zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Zmiana nie dotyczyła meritum sprawy a jedynie dat zwolnienia Skarżącego z zajmowanego stanowiska, ustalenia daty cofnięcia dodatku służbowego oraz daty przeniesienia do dalszego pełnienia służby w KMP w [...]. W uzasadnieniu stanowiska organ powołał się na przepisy ustawy o Policji. Stwierdził, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o Policji , Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Jednym z podstawowych warunków wykonania tych zadań jest niewątpliwie dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy. Granice tej dyspozycyjności określa ustawa o Policji oraz wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Wskazał, że stosownie do art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Policji policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Do przenoszenia lub delegowania policjanta właściwi są: ... m.in. komendant wojewódzki Policji na obszarze właściwego województwa, Stwierdził, że to przełożonym Policjanta - odpowiedzialnym za stan bezpieczeństwa i porządku publicznego na podległym terenie bądź w ramach jednostki organizacyjnej - przyznano uprawnienie do kształtowania polityki kadrowej, przy czym kreują ją tak, by optymalnie wykorzystać posiadane zasoby ludzkie w celu realizacji ustawowych zadań Policji. Jego zdaniem przełożony właściwy w sprawach osobowych uprawniony jest do jednostronnego ustalenia treści stosunku służbowego, w tym przeniesienia funkcjonariusza do innej jednostki organizacyjnej Policji lub innej miejscowości bez jego zgody (z urzędu) i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznacza proceduralna norma art. 7 Kpa. Podkreślił, że policjant uprzednio zwolniony z zajmowanego stanowiska służbowego i przeniesiony do dalszego pełnienia służby w innej jednostce Policji, nie jest automatycznie ani mianowany na stanowisko służbowe ani przenoszony do dyspozycji nowego przełożonego właściwego w sprawach osobowych wyłącznie wskutek samego przeniesienia, określonego w art. 36 ust. 1 ustawy o Policji. W opisanej sytuacji dotychczasowy przełożony właściwy w sprawach osobowych przeniesionego policjanta traci bowiem władztwo na tym funkcjonariuszem. Wobec powyższego, od chwili przeniesienia nie będzie uprawniony do podejmowania decyzji personalnych w sprawach osobowych tego policjanta, a kompetencję tę zyska jego nowy przełożony właściwy w sprawach osobowych. Przeniesienie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Policji, ograniczy się jedynie do "umiejscowienia" funkcjonariusza "na stanie" nowej jednostki Policji. Policjant ten będzie pozostawał bez przydziału służbowego, o ile nie zostanie wobec niego, po przeniesieniu go do nowej jednostki Policji, podjęta decyzja personalna przez nowego przełożonego właściwego w sprawach osobowych. Stwierdził, że na dzień [...] czerwca 2023 r. organem właściwym do podjęcia decyzji w zakresie zwolnienia skarżącego ze stanowiska służbowego, a także przeniesienia go do dalszego pełnienia służby w innej jednostce Policji, był KWP w [...] - zgodnie z art. 32 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy o Policji. W związku z powyższym rozkaz personalny KWP w [...] z dnia [...] czerwca 2023 r. o zwolnieniu strony z dotychczas zajmowanego stanowiska i przeniesieniu jej do innej jednostki Policji został wydany przez właściwy organ oraz uwzględnia obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne. Zdaniem organu zaskarżony rozkaz personalny odpowiada prawu. Skargę na rozkaz personalny KGP z dnia [...] lipca 2023r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie art. 36 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Skarżący podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu złożonym od rozkazu personalnego organu pierwszej instancji i wskazał, że zgodnie z poglądem ustalonym w doktrynie prawa policyjnego i orzecznictwie sądów administracyjnych, "Przeniesienie policjanta na stanowisko równorzędne, w rozumieniu art. 36 ust. 1 u. p., oznacza jego przeniesienie na stanowisko, które musi charakteryzować się takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, takim samym dodatkiem służbowym oraz takim samym stopniem etatowym. Wszystkie składniki uposażenia, w tym również wysokość dodatku funkcyjnego, umieszczenie stanowiska w "siatce płac", możliwość awansu, decydują o tym, czy stanowisko można uznać za równorzędne z dotychczas zajmowanym (wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 marca 2013 r., II SA/Wa 2192/12, LEX nr 1321478). Podniósł, że stanowisko równorzędne oznacza stanowisko, które charakteryzuje się: takimi samymi parametrami uposażenia zasadniczego, takim samym rodzajem, dodatkiem służbowym oraz takim samym stopniem etatowym. Wszystkie te warunki powinny być spełnione łącznie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2013 r, II SA/Wa 265/13). Dla oceny, czy oba stanowiska są równorzędne, konieczne jest porównanie charakterystyki obu stanowisk, zakresu zadań i obowiązków na obu stanowiskach czy też wymogów w zakresie dyspozycyjności policjanta na każdym stanowisku. Należy także uwzględnić usytuowanie stanowiska w strukturze organizacyjnej jednostki oraz wymagane -kwalifikacje i predyspozycje (wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 marca 2010 r., II SA/Łd 35/10, LEX nr 606864). [Komentarz do art. 36 ustawy o Policji, pod. red. Ł. Czebotar LEX]. Wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 36 ustawy o Policji ma charakter decyzji uznaniowej ale nie oznacza to, że może ona mieć charakter decyzji dowolnej, więcej - powinna być w należyty sposób uzasadniona. "Przeniesienie na stanowisko równorzędne, jako dokonywane na drodze postępowania administracyjnego w formie decyzji, powinno respektować słuszny interes funkcjonariusza (art. 7 k.p.a.) oraz powinno być należycie, przekonująco uzasadnione. Uznał, że zaskarżony rozkaz personalny nie spełnia tych warunków a organ rozszerzył argumentację uzasadniającą podjęcie tego konkretnie rozstrzygnięcia przez KWP w [...] ale zasadniczo nie odniósł się do zarzutów odwołania. W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości z uwagi na naruszenie w/w przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i o zasądzenie od Komendanta Głównego Policji w [...] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest rozkaz personalny KGP z dnia [...] lipca 2023r. uchylający rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2023 r. KWP w [...] w sprawie zwolnienia skarżącego z zajmowanego stanowiska i cofnięcia dodatku kontrterrorystycznego oraz przeniesienia z urzędu do dalszego pełnienia służby w KMP w [...] i orzekający co do istoty sprawy. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. z dnia 2 grudnia 2022 r., Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z dnia 8 lutego 2023r., Dz. U. z 2023 r., poz. 259 -zwaną dalej P.p.s.a."). Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy przy wydawaniu skarżonego rozstrzygnięcia organ poruszał się w granicach prawa. Podstawą prawną badanego rozkazu personalnego organ uczynił przepis art. 36 ustawy o policji zgodnie z którym policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. Sposób sformułowania w/przytoczonej normy prawnej świadczy o tym, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z decyzją opartą o tzw. uznanie administracyjne. Co do zasady kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona do oceny ich zgodności z prawem. Rozpatrując skargę, Sąd zobowiązany jest zatem badać, czy przy podejmowaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie może natomiast ingerować w słuszność dokonanego przez organ wyboru i tym samym oceniać celowości, opłacalności finansowej lub przedmiotowej, ani racjonalności zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uwzględnienie powyższych elementów należy do wyłącznej kompetencji organów policji, które za przedsięwzięte rozstrzygnięcia ponoszą odpowiedzialność przed swoją władzą zwierzchnią. Powyższe stwierdzenia znajdują potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie akcentuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści poza systemowych kryteriów słusznościach czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia czy odwołania sądy badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal piastować określoną funkcję w danej jednostce organizacyjnej. Pamiętać należy także o tym, że do podjęcia omawianej decyzji uznaniowej, nie jest konieczne udowodnienie wszystkich faktów stanowiących podstawę podjęcia decyzji. Organ jest jednak zobowiązany powołać w uzasadnieniu rozstrzygnięcia owe okoliczności i fakty, które w jego mniemaniu przesądzają o konieczności wydania danego aktu. W takim wypadku, w sytuacji gdy organ okoliczności takie przywoła, wystarczającym jest potwierdzenie wystąpienia zdarzeń będących przyczyną określonego działania przełożonego. Dokonywanie przez przełożonego określonych "ruchów kadrowych" jest zaś kategorią subiektywnej oceny zaistniałych faktów, opartej na konkretnych okolicznościach mogących wywoływać wątpliwości co do celowości pozostawienia danej osoby na określonym stanowisku (vide: np. wyroki NSA z 28 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 324/06 czy z 26 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 921/11). Jak to już wyjaśniono na wstępie niniejszych rozważań, uznaniowość decyzji nie oznacza, że organ może działać w sposób dowolny. Wspomnianą uznaniowość należy oceniać przez pryzmat normy art. 7 k.p.a. Konieczne jest więc wyważenie interesu służby (postrzeganego generalnie jako interes społeczny) ze słusznym interesem strony. Przenosząc powyższe rozważania na realia faktyczne niniejszej sprawy uznać należało, iż skarżone rozstrzygnięcie zostało uzasadnione. Organy wskazały, że mając na uwadze interes służby, wynikający z potrzeby pilnego wsparcia osobowego KMP w [...], która jest największą jednostką Policji w woj. [...] i boryka się z dużymi brakami kadrowymi oraz konieczność niezwłocznego wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego, rozkazowi personalnemu nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skarżącej, organ w zaskarżonej decyzji wykazał i okoliczności i przyczyny, które wpłynęły na wydanie decyzji o przeniesieniu do dalszego pełnienia służby w KWP w [...]. Istotą służby w Policji jest dyspozycyjność funkcjonariuszy, osoba zgłaszająca się do służby w Policji wyraża dobrowolnie gotowość podporządkowania się szczególnie dyscyplinie służbowej obowiązującej w Policji, składa ślubowanie, zobowiązując się do przestrzegania dyscypliny służbowej oraz wykonywania rozkazów i poleceń służbowych. Zwalnianie i przenoszenie policjantów mieści się w kategoriach szczególnych uprawnień przełożonych składających się na kształtowanie dyscypliny służbowej, której policjant musi się podporządkować. Przełożony ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz do decydowania o obsadzie stanowisk służbowych. W granicach swoich uprawnień mógł więc przenieść funkcjonariusz do dalszego pełnienia służby w KWP w [...] . . Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 06 kwietnia 1990 r. o Policji policjant może być przeniesiony do pełnienia służby albo delegowany do czasowego pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej Policji lub w innej miejscowości z urzędu lub na własną prośbę. W związku z tym, że policjant nie będzie już pełnił służby na stanowisku etatowym w samodzielnym pododdziale [...] Policji, należało cofnąć dodatek [...]. Mając na uwadze interes służby, wynikający z potrzeby pilnego wsparcia osobowego KMP w [...], która jest największą jednostką Policji w woj. [...] i boryka się z dużymi brakami kadrowymi oraz konieczność niezwłocznego wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego, nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.