II SA/Wa 1899/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska WSA Andrzej Kołodziej Protokolant Referent – stażysta Eliza Kusy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2011 r. sprawy ze skargi B. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury 1) uchyla zaskarżone postanowienie 2) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości Wnioskiem z 15 czerwca 2010 r. B. M. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Komendanta [...] Policji o wydanie zaświadczenie uprawniającego do podwyższenia emerytury o 0,5% za każdy rok służby w Policji, którą pełnił w latach 1990-2007, ostatnio w K [...] P [...] . Postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2010 r. Komendant [...] Policji, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od [...] stycznia 1990 r. do [...] kwietnia 2007 r. w warunkach określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytury funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734). W uzasadnieniu wskazał, iż przeprowadzona w poszczególnych komórkach organizacyjnych Policji kwerenda materiałów dała wynik negatywny w zakresie potwierdzenia realizacji przez B. M. służby w warunkach określonych w § 4 pkt 1 ww. rozporządzenia w okresie od [...] stycznia 1990 r. do [...] kwietnia 2007 r. Wobec powyższego brak było podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez wymienionego służby w podanym okresie w warunkach określonych w § 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia. W odwołaniu od powyższego postanowienia skarżący, wnosząc o jego uchylenie, zwrócił uwagę, iż z ustaleń w toku czynności administracyjnych wynika jednoznacznie, że realizował czynności dochodzeniowo-śledcze i operacyjno-rozpoznawcze, jednak wg przeprowadzonej kwerendy nie stwierdzono dokumentów poświadczających wykonywanie służby w warunkach § 4 cyt. rozporządzenia. Zarzucił, że wydając postanowienie, oparto się na przebiegu służby i przeprowadzonej kwerendzie. Skarżący wymienił czynności, w których uczestniczył, a które jego zdaniem należą do czynności wykonywanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu i nie zostały ujęte w postanowieniu Komendanta [...] Policji nr [...] . Skarżący podkreślił, że informacje z tych czynności nie znajdują się w teczkach przez niego prowadzonych, a w innych dokumentach, czasami niższego rzędu lub podlegających archiwizacji i zniszczeniu. Zarzucił też, że organ wydający "decyzję odmowną", nie zasięgnął opinii jego przełożonych ani współpracowników. Oparcie się przede wszystkim na kwerendzie dokumentów uznał za nierzetelność w przeprowadzonym postępowaniu. Nadmienił także, iż w innych służbach wydających analogiczne zaświadczenia istnieje korzystniejszy sposób interpretacji tego samego stanu prawnego. Postanowieniem nr [...] z [...] października 2010 r. Komendant Główny Policji utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W jego uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające zmierzające do ustalenia stanu faktycznego i prawnego, wymagającego potwierdzenia zaświadczeniem. W tym celu wystąpiono do Naczelnika Wydziału Ochrony Informacji Niejawnych i Archiwum K [...] P, Naczelnika Wydziału Doskonalenia Zawodowego K [...] P oraz Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia KWP w [...] z prośbą o spowodowanie sprawdzenia, czy w zasobach archiwalnych znajdują się materiały umożliwiające potwierdzenie pełnienia przez B. M. służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Z uzyskanych odpowiedzi od wskazanych podmiotów wynika, iż kwerenda prowadzona we wskazanym zakresie dała wynik negatywny. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że pełniąc służbę, był członkiem grup operacyjno-rozpoznawczych, ochraniał obiekty, brał udział w zabezpieczeniu wizyt prezydentów Polski i ich rodzin, głów państw, a także interwencjach, przeszukaniach, zatrzymaniach osób, zasadzkach, pościgach osób itp., tj. podejmował czynności w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, organ uznał, iż skarżący utożsamia potencjalne niebezpieczeństwo jakie niesie ze sobą służba w Policji dla każdego policjanta – z realnym, bezpośrednim niebezpieczeństwem utraty życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w oznaczonej akcji i to w rozmiarze (ilościach) określonym w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów. Organ stwierdził, że pozostające w jego dyspozycji dane nie potwierdziły pełnienia przez zainteresowanego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu na podstawie § 4 pkt 1 wskazanego wyżej rozporządzenia. Nie wystąpiły zatem przesłanki opisane w tymże przepisie, tj. podejmowanie przez zainteresowanego w czasie wykonywania obowiązków służbowych, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawczych lub dochodzeniowo-śledczych albo interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Organ podkreślił, że możliwości w zakrasie kwerendy materiałów źródłowych zostały w całości wyczerpane. Organ I instancji, prowadząc postępowanie, dotarł do dokumentów będących w jego posiadaniu, związanych z przedmiotowym zagadnieniem, zaś brak możliwości pozytywnego rozstrzygnięcia żądania strony został stwierdzony ponad wszelką wątpliwość i jednoznacznie. Organ nie może wydać żądanego przez stronę zaświadczenia, jeżeli nie posiada na tę okoliczność stosownego potwierdzenia w dokumentacji. Organ zwrócił także uwagę na zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, które musi odnosić się jedynie do faktów i okoliczności wynikających z posiadanej przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju. Brak jest natomiast podstaw do wydania zaświadczenia co do faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka. W skardze na powyższe postanowienie, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W pierwszej kolejności skarżący omówił regulacje prawne mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a następnie podkreślił, że podejmował każdego roku, co najmniej 6 razy, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, zaznaczając jednak, że nie może podać szczegółów z uwagi na obowiązek zachowania tajemnicy. Zarzucił, że organ oparł się na oświadczeniu Komendanta Policji w [...] z [...] kwietnia 2000 r. o braku dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach szczególnych, w sytuacji, gdy był on zatrudniony w tej Komendzie od [...] lutego 1999 r. do [...] maja 2005 r. Zdaniem skarżącego należało pobrać oświadczenia od jego wszystkich przełożonych za cały okres służby, czego nie uczyniono. W odpowiedzi na skargę, organ wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. W toku postępowania sądowego skarżący złożył dwa oświadczenia emerytowanych policjantów, o wykonywaniu przez skarżącego, będącego funkcjonariuszem Policji, obowiązków służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia pod kątem ich zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Dokonując oceny zasadności skargi B. M. na postanowienie Komendanta Głównego Policji, Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń regulują przepisy działu VII k.p.a. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). Z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w Kodeksie postępowania administracyjnego różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów. Skarżący B. M. złożył wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez niego służby w latach 1990-2007 w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. Bowiem środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest właśnie zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy (stanowi o tym § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404), Przedmiotem przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez skarżącego okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Nie chodzi o to, aby zastosować zasadę (uregulowaną w art. 75 § 1 k.p.a.) dopuszczenia jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, bo jest to postępowanie ograniczone do badania dokumentacji o charakterze określonym w art. 218 § 1 k.p.a., ale należy dokonać rzeczywistej analizy wszelkich posiadanych rejestrów, ewidencji i danych, a także ustaleń, gdzie, w jakich komórkach organizacyjnych należy takiej dokumentacji poszukiwać, zwłaszcza jeśli jest do niej ograniczony czy utrudniony dostęp. Zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści, wskazując, że brak jest stosownej dokumentacji potwierdzającej udział skarżącego w czynnościach, o których mowa w § 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. W ocenie Sądu takie ustalenia są przedwczesne, gdyż z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby organy przeprowadziły dogłębną analizę dokumentacji będącej w posiadaniu właściwych organów Policji pod kątem ustalenia, czy B. M., będąc funkcjonariuszem Policji, podejmował czynności w warunkach bezpośredniego zagrożenia zdrowia lub życia, a także nie dokonały dokładnych poszukiwań takiej dokumentacji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 grudnia 2010 r. (sygn. akt I OSK 872/10), organy administracji prowadzące postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia winne są nie tylko zbadać całość dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza, lecz także wyjaśnić (ustalić) na podstawie przebiegu służby skarżącego i jej charakteru, gdzie mogą znajdować się szczegółowe dane z okresu tej służby, a nie ograniczać się w tym zakresie do kontroli akt osobowych skarżącego i pism informacyjnych od poszczególnych jednostek Policji. Jest to warunek uznania postępowania za przeprowadzone zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażonej w przepisie art. 7 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", a zasada ta ma zastosowanie także do postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 4 k.p.a. Organy wprawdzie zasadnie uznały, że nie mogą w postępowaniu "zaświadczeniowym" prowadzić własnych ustaleń w oparciu o zeznania świadków, czy skarżący uczestniczył w czynnościach zagrażających bezpośrednio jego życiu lub zdrowiu, lecz – na co zwrócił uwagę NSA w powołanym powyżej orzeczeniu – z uwagi na szczególną istotę tego rodzaju spraw jak niniejsza, organ był władny i zobowiązany w ramach powinności wynikającej z art. 218 § 2 k.p.a. także wysłuchać wskazywanych przez skarżącego funkcjonariuszy na okoliczność sporządzania i istnienia w organach Policji dokumentacji zawierającej takie dane co do czynności służbowych wykonywanych przez skarżącego w określonym czasie przeszłym, skoro rutynowe, korespondencyjne sprawdzanie istnienia takich danych okazało się negatywne, mimo że charakter i istota służby skarżącego przemawiały na korzyść twierdzeń skarżącego. Przyjdzie zwrócić także uwagę, odwołując się ponownie do stanowiska NSA zawartego w cytowanym wyroku, że aby wykluczyć możliwość analizy dokumentacji opisujących przebieg czynności operacyjnych, należy ustalić, czy w dokumentacji tego rodzaju (ewidencjach, rejestrach, kartotekach, kontrolkach itp.) istnieje wymóg, aby dokonywać w nich zapisów dosłownych, stwierdzających wprost (expresis verbis), że określona czynność "bezpośrednio zagrażała życiu lub zdrowiu funkcjonariusza biorącego w niej udział, czy ją wykonującego", czy też wystarczy opis czynności operacyjnej, konkretnej akcji, która sama przez się, z uwagi na jej charakter, miejsce, przebieg, adresatów akcji itp., wskazuje – może wskazywać dla organów Policji analizujących takie dokumenty, że istniało powyższe bezpośrednie zagrożenie, a w takim przypadku konieczne będzie przeanalizowanie danych dokumentujących określone akcje operacyjne i interwencje w ramach postępowania wyjaśniającego, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1227/06, Lex nr 320833). W okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest, że – jak podaje skarżący – pewien aspekt jego pracy objęty był klauzulą tajności. Jeżeli tak było w istocie, to obowiązkiem organu było ustalenie, kiedy i gdzie tego typu działania były przez skarżącego podejmowane i gdzie może znajdować się dokumentacja tego typu spraw. Z odpowiedzi Zastępcy Naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia KWP w [...] nie wynika, aby dokumentacja tego typu była przedmiotem analizy organu. Treść tego pisma wskazuje, że kwerenda została przeprowadzona także w Komendzie Powiatowej Policji w [...] i dotyczyła służby pełnionej przez skarżącego w RUSW w [...] . Nie wynika z niego natomiast, jaka dokumentacja była w tej jednostce Policji sprawdzana, czy dotyczyła ona też służby skarżącego w KRP w [...] . Z treści pisma można jedynie wyprowadzić wniosek, że kwerenda ta dała wynik negatywny, lecz nie wiadomo w oparciu o jakie materiały. Tymczasem skarżący wskazuje na wyrok karny SR w [...] z 1994 r., mocą którego określone osoby zostały skazane na czynną napaść na skarżącego jako funkcjonariusza Policji. Wyrok ten, jako bezpośrednio związany z pełnioną przez skarżącego służbą w Policji, niewątpliwie powinien znajdować się w jej archiwach. Skoro kwerenda nie ujawniła jego istnienia, to okoliczność ta może przemawiać za tym, że postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. nie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i wszechstronny. Zwrócić także należy uwagę, że w zażaleniu na postanowienie Komendanta [...] Policji skarżący powołuje się na czynności wykonywane na zlecenie innych jednostek i Państw. Oznaczałoby to, że skarżący realizował swoje obowiązki funkcjonariusza Policji także poza jednostkami, do których zwrócił się organ I instancji o przeprowadzenie kwerendy. Niewątpliwie twierdzenia skarżącego cechują się dużym stopniem ogólności, lecz obowiązkiem organu było wezwanie skarżącego do wskazania konkretnie na jakie czynności się powołuje i na rzecz jakich innych jednostek Policji były one prowadzone, a następnie ustalenie, gdzie mogą znajdować się materiały ich dotyczące. W orzecznictwie utrwalony jest bowiem pogląd, że realizując zasadę prawdy obiektywnej, organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału, ale też i strona nie jest zwolniona od lojalnego współdziałania z organem w wyjaśnieniu istotnych dla niej okoliczności faktycznych. Jeżeli twierdzenia strony są ogólnikowe i lakoniczne, obowiązkiem organu jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero, gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski. Powyższe uwagi odnieść także należy do twierdzeń skarżącego zawartych w zażaleniu, a dotyczących dokumentacji potwierdzającej spełnienie przez niego warunków zawartych w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 4 maja 2005 r. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd uznał, że Komendant Główny Policji zaniechał wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności podnoszonych przez skarżącego w zażaleniu na postanowienie Komendanta [...] Policji, co świadczy o naruszeniu w toku postępowania zażaleniowego podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8 k.p.a.). Niewyjaśnienie przez organ wskazanych wyżej okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania Sądu dotyczące potrzeby ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego i jego oceny pod kątem spełnienia przez skarżącego przesłanek wskazanych w ww. rozporządzeniu Rady Ministrów. Z tych wszystkich względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.