II SA/Wa 1899/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Łukasz Krzycki (spr.), Protokolant specjalista Sylwia Mikuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów oddala skargę Zaskarżonym aktem, wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 132, ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. A. C. - zwanego dalej "Wnioskodawcą" - art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy: - Wnioskodawca - pismem z [...] czerwca 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku, szczegółowo opisał przebieg służby; przywołał okoliczności, które jego zdaniem przemawiają za wystąpieniem wyjątku określonego wskazanym przepisem, - z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w Agencji Wywiadu [...] lipca 2005 r.: ma on ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, przy czym nie wypłaca się renty inwalidzkiej z uwagi na prawo do korzystniejszej emerytury, - z pisma z [...] kwietnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej "IPN" - informacji o przebiegu służby - wynika, że Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. I3b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od [...] listopada 1979 r. do [...] grudnia 1989 r. (10 lat, 1 miesiąc i 6 dni), - w sprawie ustalono, że całkowity okres służby Wnioskodawcy wynosił 25 lat, 3 miesiące i 26 dni (od [...] listopada 1979 r. do [...] lipca 2005 r.), - z kopii akt osobowych - przekazanych przez IPN pismem z [...] listopada 2017 r. - nie wynika, aby Wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r., - Szef Agencji Wywiadu - w piśmie z [...] października 2017 r. - przekazał informację, dotyczącą przebiegu służby Wnioskodawcy; ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, że - po 12 września 1989 r. - wykonywał on rzetelnie zadania i obowiązki; wielokrotnie przyznano mu zwiększony dodatek służbowy do uposażenia; ponadto do jednostki właściwej w sprawach emerytalnych przesłano zaświadczenie, potwierdzające pełnienie przez Wnioskodawcę służby wywiadowczej za granicą oraz zaświadczenie dotyczące służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, co uprawnia do zwiększenia świadczenia emerytalnego; Wnioskodawcę odznaczono Brązowym i Srebrnym Krzyżem Zasługi; w aktach sprawy nie ma informacji o udzielonych mu karach dyscyplinarnych, - na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, można wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań z narażeniem zdrowia i życia, - wskazane w tym artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie, - przy rozstrzyganiu spraw w myśl art. 8a ustawy zaopatrzeniowej fundamentalne znaczenie ma zawarcie w nim dwu przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania wyjątku względem konkretnej osoby; przepis ten nakłada także na właściwy organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; tylko w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych, - art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu; są one nieostre; intencją ustawodawcy było więc indywidualne podejście do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego, - analizując pierwszą z przesłanek formalnych wskazano: krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - porównanie stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby; oznacza to, że obok oceny czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym - trudno określić choćby przybliżoną jego definicję – jednak, oparłszy się na wykładni językowej, krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, - przytoczono synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych: "chwilowy, doraźny, nie długi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.), - w piśmiennictwie i orzecznictwie powszechnie akceptowane jest pierwszeństwo wykładni językowej (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14), - dalej w uzasadnieniu zamieszczono uwagi dotyczące właściwego rozumienia art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, co do pozostałych przesłanek zastosowania wskazanego tam wyjątku (rzetelność służby, szczególny przypadek), - w przedmiotowej sprawie Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez 10 lat, 1 miesiąc i 6 dni, a całkowity okres jego służby wynosił 25 lat, 3 miesiące i 26 dni; okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym (długości tego okresu), jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby - nie może być oceniony jako krótkotrwały, - nie zakwestionowano rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Wnioskodawcę w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989 r.; nie legitymuje się on jednak – zdaniem organu - wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi na tle pozostałych funkcjonariuszy. W skardze, sformułowano zarzuty naruszenia przepisów: - postępowania: - art. 7, 77 i 80 K.p.a., poprzez: rozstrzygnięcie sprawy z przekroczeniem granic uznania administracyjnego - z pominięciem słusznego interesu Wnioskodawcy, który - przechodząc pomyślną weryfikację, a następnie przez szereg lat pełniąc służbę na rzecz Rzeczypospolitej Polskiej, także poza granicami kraju oraz w warunkach narażenia życia i zdrowia, wyróżniając się swoją postawą na tle innych funkcjonariuszy, za co dwukrotnie został odznaczony (otrzymał Brązowy Krzyż Zasługi i Srebrny Krzyż Zasługi), a także otrzymując liczne nagrody za prowadzone działania operacyjne, reprezentując polski rząd w Radzie Bezpieczeństwa ONZ - mógł oczekiwać, że jego kariera przed 31 lipca 1990 r. nie będzie miała jakiegokolwiek negatywnego wpływu na otrzymywane przezeń świadczenia emerytalne, w szczególności po upływie prawie 13 lat od zakończenia służby; niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dotyczącego służby Wnioskodawcy w aspekcie przebiegu służby, jego postawy i osiągnięć, w tym na tle innych funkcjonariuszy; błędne uznanie, jakoby Wnioskodawca nie wyróżniał się na tle innych funkcjonariuszy, mimo że przebieg jego służby, uzyskiwane w toku służby odznaczenia, dodatki służbowe oraz pozytywne, dobre i bardzo dobre oceny pracy operacyjnej, prowadzą do wniosków odmiennych; nieuwzględnienie faktu, że szczegółowa działalność Wnioskodawcy - w tym przedsięwzięcia operacyjne, w których uczestniczył lub którymi kierował - jest objęta klauzulą tajności; Wnioskodawca nie mógł się zatem powoływać na dokładny przebieg służby w postępowaniu przed organem administracji, podczas gdy informacje, które mogły być ujawnione w toku postępowania - wysokie oceny pracy wystawione przez Agencję Wywiadu w toku służby - powinny prowadzić do wniosku, że wyróżniał się na tle innych funkcjonariuszy, - art. 13a ust. 4 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieuzyskanie informacji, czy ze zgromadzonych w archiwach IPN dokumentów wynika, że Wnioskodawca - w okresie służby do 31 lipca 1990 r., - bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje, działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego; - art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 8 § 1 K.p.a., poprzez niewystarczające uzasadnienia decyzji w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia; spowodowało to obrazę podstawowych zasad postępowania administracyjnego, jakimi są reguły: przekonywania oraz pogłębiana zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, - prawa materialnego: - art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędne przyjęcie, jakoby dla zastosowania wyłączenia art. 15c niezbędne było zaistnienie łącznie przesłanek wskazanych w pkt 1 i 2; prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi tymczasem do wniosku, że dla zastosowania danej instytucji wystarczające jest zaistnienie choćby jednej z przesłanek wskazanych w pkt 1 i 2; - art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez niezastosowanie, gdy z zaistniałego stanu faktycznego - zwłaszcza przedstawionych przez Wnioskodawcę dokumentów - wynika, że wykonywał on po 12 września 1989 r. powierzone mu w ramach służby zadania i obowiązki rzetelnie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a jego sytuacja stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie; - art. 8a ust. 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez niezastosowanie i w konsekwencji niewyłączenie w stosunku do Wnioskodawcy art. 15c mimo, że spełnił on warunki do zastosowania wobec niego przedmiotowej instytucji, - z ostrożności procesowej - art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, w zw. z art. 7a § 1 K.p.a., poprzez błędną wykładnię klauzuli generalnej "krótkotrwałość służby", bez uwzględnienia korzystnej dla Wnioskodawcy, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości, co do treści danej normy prawnej (winny być one interpretowane na korzyść Wnioskodawcy). W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. W dodatkowym piśmie (k. 41-44) o osobistym charakterze Wnioskodawca opisał okoliczności podjęcia służby w wywiadzie cywilnym. Wywodził, że nie podejmował w tym okresie działań operacyjnych wymierzonych przeciwko działaczom demokratycznej opozycji czy duchowieństwu. Wskazywał, że jego służba po 1990 roku - na rzecz niepodległej Polski - była dlań oraz jego rodziny powodem do chluby. Szczegółowo opisał szereg działań, w których brał czynny udział, wyrażając żal i smutek wobec objęcia go sankcjami, przewidzianymi w ustawie zaopatrzeniowej. Ocenił je jako niesprawiedliwe. W jego przypadku powinien znaleźć zastosowanie przewidziany przez prawodawcę wyjątek. Sąd zważył, co następuje: Skarga została oddalona, gdyż kwestionowana decyzję nie narusza prawa, w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Prawidłowe jest stanowisko organu administracji, prezentowane w zaskarżonym akcie, co do istotnych uwarunkowań formalnych i faktycznych sprawy, gdy chodzi o ocenę, czy służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa może być uznana za krótkotrwałą. Wobec uprzedniego szczegółowego zreferowania, jego powtarzanie byłoby zbędne. Sąd przyjmuje je za własne. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że są one bezzasadne z następujących przyczyn. Regulacja art. 8a ust. 1 jest jednoznaczna. Jej znaczenie, przy zachowaniu prostych reguł wykładni (językowo-logiczna) nie budzi wątpliwości. Nie powstaje ona także przy zastosowaniu wykładni bardziej złożonych w kontekście jej celowości czy spójności w ramach systemu prawnego. Ocena jej zasadności wykracza natomiast poza kompetencje sądu administracyjnego, który jest obowiązany stosować prawo (wobec zasady trójpodziału władz – art. 10 Konstytucji RP.). Jego stanowienie, z uwzględnieniem ram konstytucyjnych, pozostaje w kompetencjach ustawodawcy - co do ustaw: Sejmu i Senatu. Organy te mają ku temu stanowione w Konstytucji kompetencje (art. 10 oraz 95 ust. 1 Konstytucji RP.) oraz demokratyczny mandat od wyborców. W tym kontekście użycie na końcu pkt 1 w art. 8a ust. 1, oznaczającego koniunkcję wyrazu "oraz" przesądza, że - wobec jednoznacznie wyrażonej woli ustawodawcy - wyjątek przewidziany tym przepisem może dotyczyć wyłącznie osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa krótkotrwałe. W sprawie nie może więc znaleźć zastosowania powołany w skardze art. 7a § 1 K.p.a. Norma ta dotyczy bowiem sytuacji, gdy treść przepisu rodzi wątpliwości - nie jednak co do zasadności (tak stanowisko Wnioskodawcy) lecz sposobu rozumienia. W realiach danej sprawy nie było kwestionowane, że służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa, w myśl art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, wynosiła około 10 lat przy 25 latach służby ogółem. W takiej sytuacji dziesięcioletniego okresu nie sposób zakwalifikować jako krótkotrwały (patrz szerzej zreferowane stanowisko organu). Brak ziszczenia wymaganej ustawą przesłanki krótkotrwałości służby czyni w istocie bezzasadnymi rozważania, czy - w danym przypadku - są spełnione inne warunki zastosowania wyjątku. Trafnie wprawdzie zarzucono w skardze, że w kwestii wywiedzenia, czy w danej sprawie zachodził szczególny przypadek - np. w kontekście szczególnych zasług Wnioskodawcy - uzasadnienie skarżonego aktu nie jest zadowalające. W istocie nie odniesiono się konkretnie do poszczególnych, podnoszonych przez Wnioskodawcę, uwarunkowań sprawy (opisywany przebieg służby, wywodzone szczególne zasługi, uzyskane odznaczenia, oceny itd.). Nie może to mieć jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, skoro zasadnie odmówiono zastosowania wyjątku, trafnie wskazując chociażby jedną, konkretną przeszkodę. Wadliwe uzasadnienie decyzji godzi wprawdzie w powołaną w skardze zasadę budowania zaufania do organów państwa. W danym przypadku uchybienie w tym zakresie nie mogło mieć istotnego wpływ na wynik sprawy. Nie może więc skutkować uchyleniem skarżonego aktu, co wynika a contrario z art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). W tym kontekście chybione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w kontekście oceny przebiegu służby Wnioskodawcy od 1990 roku, oraz przepisu prawa materialnego, określającego możliwość zastosowania wyjątku. Nie ziściła się bowiem przesłanka z pkt 1 art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego jest więc bezzasadny. Bez znaczenia jest bowiem w danym kontekście, czy wystąpiły przesłanki szczególnego przypadku wobec treści pkt 2 danej regulacji. Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 13a ust. 4 pkt 4 ustawy zaopatrzeniowej, wobec nie zamieszczenia w piśmie IPN adnotacji, czy z dokumentów wynika podjęcie przez Wnioskodawcę współpracy z organizacjami działającymi na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. W toku postępowania ani nawet na etapie skargi okoliczność tego rodzaju nie była uprawdopodobniona ani nawet podnoszona przez Wnioskodawcę. W tej sytuacji brak stosownej adnotacji należy traktować jako jednoznaczny z informacją, że stosownych dokumentów w zasobach IPN brak. Choć w istocie - w świetle treści przywołanej regulacji normatywnej - informacja z IPN powinna zawierać wypowiedź w tym zakresie, uchybienie temu wymagania w danej sprawie nie mogło mieć żadnego wpływu na jej wynik. Odnosząc się do stanowiska zawartego w dodatkowym piśmie Skarżącego, należy wskazać, że – jak to już podnoszono - rolą sądu administracyjnego jest wyłącznie ocena kwestionowanego orzeczenia w świetne regulacji normatywnych. Uwagi Wnioskodawcy dotyczą w istocie jego oceny wskazanej regulacji, jako wywołującej w niego poczucie krzywdy. W jego odczuciu sankcja, jaką ponosi za okres służby na rzecz totalitarnego państwa (w jego przypadku kolejne obniżenie świadczeń emerytalnych) - w kontekście podjęcia przezeń tej służby i faktycznie wykonywanych wówczas zadań w wywiadzie cywilnym oraz wobec późniejszych zasług i zaangażowania na rzecz niepodległego Państwa Polskiego - jest nazbyt surowa. Chodzi więc o zbyt wąskie – w ocenie Wnioskodawcy – zakreślenie w art. 8a ust. 1 wyjątków. Nie obejmują one bowiem Wnioskodawcy, wobec niespełnienia warunku krótkotrwałości służby. Jak jednak wskazano, ocena czy zastosowane sankcje (ustanowienie ograniczeń, co do wysokości świadczeń emerytalnych) za służbę na rzecz totalitarnego państwa (także w kontekście przewidzianych wyjątków) są moralnie zasadne, należy w istocie do prawodawcy, wedle wartościowania dóbr przez większość - wyłonionych w demokratycznych wyborach - parlamentarzystów, o ile mieszczą się one w ramach zakreślonych generalnie przepisami Konstytucji. Ocena regulacji w tym ostatnim zakresie należy jednak do Trybunału Konstytucyjnego (art. 188 pkt 1 Konstytucji RP). Sąd, w tym składzie, nie powziął natomiast uzasadnionych wątpliwości, aby skierować doń pytanie, w myśl art. 193 Konstytucji RP. Z treści pisma Wnioskodawcy wynika również, że kwestionuje prawidłowość oceny przez organ administracji swoich dokonań od 1990 roku. Uważa za nieuprawnioną konstatację, jakoby jego zasługi w trakcie pełnienia służby nie mogły być klasyfikowane jako szczególny przypadek. Jak wskazano wcześniej, stanowisko organu w danym zakresie nie zostało w istocie uzasadnione, co rodzi wątpliwość, czy sformułowana ocena była prawidłowa. Choć jest to zapewne subiektywnie kwestia bardzo istotna dla Wnioskodawcy to nie może mieć to jednak znaczenia do wyniku niniejszej sprawy. Można jedynie wskazać na marginesie, że - w realiach rozpatrywanej sprawy - skoro istniała przeszkoda dla zastosowania wyjątku w postaci braku krótkotrwałości służby, organ mógł w ogóle odstąpić w uzasadnieniu od oceny, czy zachodzą inne przesłanki pozytywne. Kwestie te nie miały bowiem znaczenia dla wyniku danej sprawy (zasady ekonomii postępowania art. 12 § 1 K.p.a.). W tym kontekście bezzasadne są zarówno zarzuty skargi, co do naruszenia przepisów postępowania, w kwestii właściwego wyjaśnienia sprawy oraz uzasadnienie orzeczenia, jak i przepisów prawa materialnego, zakreślających warunki zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ust.1 ustawy zaopatrzeniowej. Sąd nie dostrzegł także z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za jego wyeliminowaniem z obrotu prawnego. Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.