II SA/Wa 190/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Sędzia WSA Adam Lipiński, Asesor WSA, Joanna Kube, Protokolant Monika Niewińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2005 r. sprawy ze skargi W. Z. na orzeczenie Komisji do Spraw Służby Zastępczej z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do służby zastępczej 1) stwierdza nieważność zaskarżonego orzeczenia 2) zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu w całości. Komisja Wojewódzka do Spraw Służby Zastępczej w T. orzeczeniem nr [...] z dnia [...] marca 2004 r., działając na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o służbie zastępczej (Dz. U. Nr 223, poz. 2217), odmówiła W. Z. przeznaczenia go do odbywania służby zastępczej. W odwołaniu od powyższego orzeczenia W. Z. podniósł, iż jego poglądy i zasady moralne, którymi się kieruje nie pozwalają mu na odbywanie służby wojskowej. Komisja do Spraw Służby Zastępczej w W. orzeczeniem nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r., po rozpatrzeniu dowołania, na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o służbie zastępczej, odmówiła W. Z. przeznaczenia go do odbywania służby zastępczej. W uzasadnieniu podała, iż poborowy w swych argumentach, które mają przemawiać za skierowaniem go do odbywania służby zastępczej nie wykracza poza powszechne opinie, a jego argumenty mają charakter psychologiczny i nie wyczerpują przesłanek z art. 1 ustawy o służbie zastępczej. W skardze na powyższe orzeczenie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy W. Z. wskazał, iż w przypadku skierowania go do odbywania zasadniczej służby wojskowej zostałby zmuszony do czynów, które są sprzeczne z jego sumieniem, zasadami moralnymi i światopoglądem, co jest niezgodne z obowiązującym w Polsce prawem. Wnosił o uchylenie orzeczenia i przeznaczenie go do odbywania służby zastępczej. W odpowiedzi na skargę Komisja do Spraw Służby Zastępczej wnosiła o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację faktyczną i prawną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z dnia 10 listopada 2004 r. stwierdził swą niewłaściwość do rozpoznania powyższej sprawy i przekazał ją Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie art. 13 § 2, 59 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 1 pkt 13 rozporządzenia Prezydenta RP w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie, ale z powodów całkowicie odmiennych, aniżeli podnosi skarżący. Zezwala na to treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a mianowicie sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o służbie zastępczej (Dz. U. Nr 223, poz. 2217) jest nową regulacją prawną, której celem jest, w myśl art. 1, określenie zasad przeznaczenia do służby zastępczej, kierowanie do jej odbycia oraz odbywanie służby zastępczej przez podlegających obowiązkowi służby wojskowej, którym przekonania religijne lub wyznawane zasady moralne nie pozwalają na pełnienie służby. Zgodnie z przepisem art. 10 ust. 1 ustawy, orzeczenie o przeznaczeniu do służby zastępczej wydaje komisja wojewódzka do spraw służby zastępczej, natomiast stosownie do jej przepisu art. 13 ust. 1, poborowemu i wojskowemu komendantowi uzupełnień w terminie 14 dni, od dnia otrzymania orzeczenia komisji wojewódzkiej, przysługuje odwołanie do komisji do spraw służby zastępczej. Jednocześnie w art. 6 przedmiotowej regulacji ustawodawca postanowił, że do postępowania w sprawach określonych w ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), o ile ustawa nie stanowi inaczej (ust. 1). Od wydanych decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego na zasadach i w trybie określonych w ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ust. 2). Z kolei przepis art. 14 ust. 5 ustawy o służbie zastępczej zawiera upoważnienie ustawowe stanowiące, że Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, m.in. tryb działania komisji wojewódzkiej i komisji, sposób dokumentowania ich działalności, a także wzory orzeczeń w sprawach przeznaczenia do służby zastępczej. Rada Ministrów wykonała powyższe upoważnienie, wydając w dniu 24 lutego 2004 r. rozporządzenie w sprawie komisji wojewódzkich do spraw służby zastępczej i komisji do spraw służby zastępczej (Dz. U. Nr 35, poz. 307), którego załącznikiem nr 1 jest wzór orzeczenia komisji wojewódzkiej do spraw służby zastępczej w sprawie przeznaczenia do służby zastępczej, zaś załącznikiem nr 2 – wzór orzeczenia komisji do spraw służby zastępczej w sprawie przeznaczenia do służby zastępczej. W rozpatrywanej sprawie zaskarżone orzeczenie zostało wydane według wzoru stanowiącego załącznik nr 2 do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów. Jego osnowa (rozstrzygnięcie decyzji) zawiera sformułowanie "(...) postanawia odmówić przeznaczenia go do odbywania służby zastępczej". Zgodnie zaś z art. 138 § 1 kpa, który ma zastosowanie do postępowania w sprawach określonych w ustawie o służbie zastępczej, stosownie do jej art. 6 ust. 1, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję – umarza postępowanie pierwszej instancji, albo 3) umarza postępowanie odwoławcze. Wymaga szczególnego podkreślenia, że przepis ten zawiera zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego, co oznacza, że nie jest on uprawniony do wydania decyzji o innej osnowie niż w nim wymienione. Rozporządzenie jako akt rangi podustawowej nie może zmieniać czy też modyfikować uregulowań ustawowych (w tym przypadku ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego). W kwestii relacji pomiędzy ustawą, a aktem wykonawczym wielokrotnie wypowiadał się w swoich orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny. Na przykład w wyroku z dnia 26 października 1999 r. sygn. akt K. 12/99 (OTK 1999, nr 6, poz. 120) podkreślił, że wymagania, jakim muszą obecnie odpowiadać rozporządzenia, wynikają z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który dopuszcza wydawanie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musi mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musi "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musi określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu"). Zwłaszcza ten ostatni element, a mianowicie obowiązek określenia owych "wytycznych", stanowi nowość w naszym systemie prawnym, ponieważ przepisy poprzednie (art. 56 ust. 2 Ustawy konstytucyjnej z 1992 r., gdy chodzi o rozporządzenia ministrów) nie formułowały expressis verbis takiego wymagania. Ponadto w wyroku z dnia 25 maja 1998 r. sygn. U. 19/97 Trybunał zauważył, że po wejściu w życie Konstytucji z 1997 r. "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie "cedować" funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...) Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej (...)" (OTK 1998, nr 4, s. 262-263; por. także wyrok z dnia 14 marca 1998 r. sygn. K. 40/97 – OTK 1998, nr 2, s. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego"). Wypływa z tego wniosek, że – po pierwsze – nie można (szczególnie obecnie) dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów zawierających upoważnienia ustawowe oraz – po drugie – że materia, która w świetle ustawy należy do niej samej, nie może być przekazywana organom wykonawczym. Jest zatem niewątpliwe, że organ wykonawczy wkroczył w materię, która należy do samego ustawodawcy. Za tym stanowiskiem przemawia także pogląd wyrażony w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U. 1/86 (OTK 1986, nr 1, poz. 2). Trybunał Konstytucyjny wyszedł tam z założenia podzielanego powszechnie przez naukę prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego, że rozporządzenie nie może wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami lub na ich podstawie, nie może też treści w nich zawartych powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntetyzować (por. Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 22 kwietnia 1987 r. sygn. akt K. 1/87, OTK 1987, nr 1, poz. 3; podobnie w orzeczeniach z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U. 1/86 i z dnia 5 listopada 1986 r. sygn. akt U. 5/86). Reasumując, załącznik nr 2 do rozporządzenia w sprawie komisji wojewódzkich do spraw służby zastępczej i komisji do spraw służby zastępczej jest sprzeczny z Kodeksem postępowania administracyjnego, a zaskarżone rozstrzygnięcie Komisji do Spraw Służby Zastępczej w swej osnowie nosi znamiona rażącego naruszenia prawa, tj. przepisu art. 138 § 1 kpa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W takiej sytuacji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, Komisja do Spraw Służby Zastępczej winna wydać swoje orzeczenie, kierując się unormowaniem zawartym we wspomnianym przepisie art. 138 § 1 kpa. Wobec treści rozstrzygnięcia zbyteczne są rozważania w zakresie zarzutów podniesionych w skardze. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego orzeczenia w całości.