II SA/Wa 190/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Protokolant referent stażysta Edyta Brzezicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2021 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w [...] na decyzję Przewodniczącego Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Komisji Nadzoru Finansowego na rzecz strony skarżącej S. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. S. z siedzibą w [...] zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję z [...] grudnia 2020 r. (nr [...]), którą Komisja Nadzoru Finansowego na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, ze zm.) odmówiła skarżącej udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jej wnioskami z 29 września i 2 października 2020 r. W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że we wniosku z 29 września 2020 r. S. z siedzibą w [...] zwróciła się do Komisji Nadzoru Finansowego o udostępnienie, na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacji czy na dzień 27 sierpnia 2020 r. organ prowadził jakiekolwiek postępowanie względem tej Spółki. We wniosku z 2 października 2020 r. wniosła natomiast o udzielenie informacji czy na dzień udzielenia odpowiedzi UKNF prowadzi jakiekolwiek postępowanie względem S. Organ podał, że jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a informacje, których domaga się skarżąca stanowią informacje publiczne w rozumieniu art. 61 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, według którego informację publiczną stanowią różnorodne dokumenty urzędowe, stanowiska w sprawach publicznych, czy też inne wystąpienia i oceny dokonywane przez organy władzy publicznej. Tym samym wszelkie informacje pochodzące z tego typu dokumentów stanowią informację publiczną i winny podlegać udostępnieniu. Nie są to bowiem informacje, które dotyczą kwestii prywatnych, lecz dotykają zagadnień istotnych z punktu widzenia dobra publicznego. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne dotycząca wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacje, których domaga się Spółka dotyczą bowiem szeroko rozumianych spraw publicznych, gdyż obejmują swym zakresem wykonywanie przez organ nadzoru kompetencji władczych opisanych w przepisach ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym w związku z brzmieniem przepisów ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Nadzór nad prawidłowym obrotem instrumentami finansowymi jest przejawem realizowania zadań publicznych w zakresie dbałości o bezpieczeństwo funkcjonowania rynku finansowego, którego istotną część stanowi ochrona interesu podmiotów dokonujących czynności związanych z obrotem instrumentami finansowymi. Istnienie tego nadzoru oraz jego sprawowanie determinowane jest celami publicznymi. Komisja Nadzoru Finansowego podała, że informacje publiczne, których domaga się skarżąca objęte są tajemnicą zawodową, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o nadzorze nad rynkiem kapitałowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 1400) w związku art. 147 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2020 r. poz. 89, ze zm.) i dlatego stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym Przewodniczący Komisji, jego zastępcy, członkowie Komisji, pracownicy urzędu Komisji i osoby zatrudnione w Urzędzie Komisji na podstawie umowy o dzieło, umowy zlecenia albo innych umów o podobnym charakterze są obowiązani do zachowania tajemnicy zawodowej, której treść, zakres, ograniczenia oraz skutki naruszenia określa m. in. ustawa o obrocie instrumentami finansowymi. Organ odwołując się do art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, zawierającego definicję tajemnicy zawodowej na rynku kapitałowym podał, że pojęcie "nadzoru" o którym mowa w tym przepisie obejmuje cały zespół czynności, zarówno o charakterze reglamentacyjno-kontrolnym, jak i sankcyjnym i stwierdził, że tajemnicę zawodową stanowią między innymi informacje dotyczące czynności podejmowanych przez KNF w ramach wykonywania nadzoru nad rynkiem kapitałowym, w tym także informacje dotyczące postępowań administracyjnych. W konkluzji Komisja Nadzoru Finansowego stwierdziła, że nie jest dopuszczalne udostępnienie skarżącej informacji na temat "bardzo skonkretyzowanych, a wręcz zindywidualizowanych czynności nadzorczych". W przeciwnym bowiem wypadku doszłoby do udostępnienia informacji na temat ewentualnych czynności nadzorczych KNF, co skutkowałoby tym, że Spółka powzięłaby faktycznie wiedzę na temat określonych działań organu nadzoru, co stałoby w jawnej sprzeczności z wolą ustawodawcy, kreującego tajemnicę zawodową. S. z siedzibą w [...] w skardze na tę decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] grudnia 2020 r. zarzuciła, że została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i stwierdziła, że stanowisko organu prowadzi do wniosku że Komisja z uwagi na tajemnicę zawodową nie mogłaby udzielać żadnych informacji o charakterze publicznym. Zdaniem skarżącego, "bardzo wątpliwe", ażeby racjonalny ustawodawca umożliwił takiemu organowi jak Komisja Nadzoru Finansowego "żonglowanie udzieleniem informacji publicznych", w tym o jej działalności, tym bardziej że prawo to wynika bezpośrednio z Konstytucji RP. Spółka zarzuciła ponadto, że KNF dokonał błędnej wykładni art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi w związku z art. 148 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi i w konsekwencji nieprawidłowo uznał, że Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego jest zobowiązany do zachowania tajemnicy zawodowej na podstawie tych przepisów, podczas gdy powyższy przepis bezpośrednio odwołuje się do zamkniętego katalogu podmiotów obowiązanych do zachowania tajemnicy zawodowej i brak w nim Przewodniczącego KNF. Przepis art. 147 ustawy wspomina o działalności nadzorczej, ale działalność ta odwołuje się wyłącznie do podmiotów wymienionych w art. 148 ust. 1 tej ustawy. Skarżąca dodała, że w art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi jest mowa o informacji, która dotyczy czynności objętych nadzorem KNF, jednak nie oznacza to, jak twierdzi organ, że to KNF jest zobowiązany do zachowania tajemnicy zawodowej na podstawie tego przepisu. Zdaniem skarżącej, KNF stosuje wykładnię rozszerzającą tego przepisu i bezpodstawnie twierdzi, że skoro jest w nim mowa o nadzorze, to jest to nadzór sprawowany przez KNF. Według skarżącej, informacje o prowadzeniu postępowania wobec konkretnego podmiotu nie są objęte tajemnicą zawodową w rozumieniu art. 147 o obrocie instrumentami finansowymi. Spółka podkreśliła, że zadała wyłącznie dwa pytania, które wymagały odpowiedzi "tak" lub "nie". Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. Organ nie uwzględnił bowiem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz bez uzasadnionej przyczyny odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W uzasadnieniu tych zarzutów Spółka podała, że KNF wybiórczo udostępnia informacje publiczne. W piśmie z 4 grudnia 2019 r., którego kopię dołączyła do skargi, organ udzielił bowiem odpowiedzi na pytanie "zadane praktycznie w identyczny sposób", odnośnie tego, czy względem projektu prowadzonego pod nazwą [...] lub [...] lub wobec spółki C. z siedzibą w [...], jest prowadzone jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Zdaniem skarżącego, fakt, że w tamtym przypadku wnioskodawcą była osoba fizyczna, a nie osoba prawna, nie powinno mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. S. z siedzibą w [...] podała, że w jej ocenie "aktualna postawa" Komisji Nadzoru Finansowego wynika z faktu, że w mediach pojawiły się doniesienia, że w określonej dacie Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz Komisja Nadzoru Finansowego wszczęły postępowania względem S. Spółka podała, że Komisja Nadzoru Finansowego celowo nie chce udzielić odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, aby niemożliwe było zdementowanie informacji co do braku prowadzonego postępowania przez KNF. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. pisma UKNF z dnia 4 grudnia 2019 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, choć z innych powodów, niż w niej podniesione. W zaskarżonej przez [...] z siedzibą w [...] decyzji z [...] grudnia 2020 r. Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego stwierdził, że informacje, których udostępnienia domaga się skarżąca, pomimo przypisania im cech informacji publicznej nie mogą być udostępnione ponieważ zawierają tajemnicę ustawowo chronioną, o której mowa w art. 19 ustawy o nadzorze nad rynkiem kapitałowym w zw. z art. 147 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Zdaniem Sądu, KNF nieprawidłowo przyjął, że żądane przez skarżącą informacje mają charakter informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że informacja publiczna to informacja o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, natomiast według art. 1 ust. 1 tej ustawy, informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda informacja o sprawach publicznych. W przepisach powołanej ustawy nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej". W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się natomiast, że sprawy publiczne to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu, koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Pojęcie "sprawa publiczna" jest związane z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem (por. H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004 r., s. 209, wyrok NSA z 30 września 2009 r. sygn. akt I OSK 2093/14). W ocenie Sądu, skoro ustawowe pojęcie sprawy publicznej rozumianej jako sprawa dotycząca wspólnoty publicznej i wyznaczające ustawowy zakres prawa do informacji publicznej nie może być wykładane w sposób prowadzący do rozszerzenia konstytucyjnych granic tego prawa, to sprawa publiczna oznacza przejaw działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. takiej aktywności tych podmiotów, która jest ukierunkowana na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych podmiotów. Z prokonstytucyjną wykładnią art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej koresponduje treść art. 4 ust. 1 tej ustawy eksponująca element "wykonywania zadań publicznych" przez podmioty będące adresatami wniosków o udostępnienie informacji publicznej, czyli zadań, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10). Powyższe rozumienie istoty "sprawy publicznej", a w konsekwencji informacji publicznej, jest przyjmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Status informacji publicznej uzyskuje taka informacja, która jest związana z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawej – państwa. Sprawami publicznymi nie będą zatem konkretne i indywidualne sprawy określonej osoby lub podmiotu, dotyczące jej interesów prywatnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że pisma składane w indywidualnych sprawach, przez podmioty, których interesów te sprawy dotyczą, nie mają waloru informacji publicznej. Ich przedmiotem nie jest bowiem problem czy kwestia, która ma znaczenie dla większej ilości osób, czy grup obywateli lub jest ważna dla funkcjonowania organów państwa. Za pomocą ustawy o dostępie do informacji publicznej nie można bowiem starać się o uzyskanie informacji w swojej własnej sprawie (por. wyroki NSA: z 27 maja 2020 r,. sygn. akt I OSK 1601/1; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2794/19; z 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3127/19; z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1561/19; z 20 września 2018 r., sygn. akt I OSK 1359/18; z 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1696/12; z 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 173/09; z 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2265/11, z 14 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2231/12; z 10 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1500/12 i z 24 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1284/11). Z treści wniosku skarżącej o udostępnienie określonej informacji, nie wynika, aby Spółka kierowała się troską o sprawy publiczne. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że Spółka domaga się informacji we własnej sprawie, realizując lub chroniąc swój indywidualny interes. Tymczasem jak już powiedziano, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być podstawą żądania informacji we własnej sprawie. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 ustawy, jedynie informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, a więc nie o konkretnych i indywidualnych sprawach określonej osoby lub podmiotu. Skoro wnioskodawca nie domagał się informacji publicznej w przytoczonym wyżej rozumieniu, a jedynie informacji we własnej indywidualnej i niejako prywatnej sprawie, oznacza, to, że prawidłowym sposobem rozpoznania tego wniosku było poinformowanie wnioskodawcy, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wobec tego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), uchylił decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z 2 grudnia 2020 r. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy. Do kosztów tych Sąd zaliczył wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego Spółkę (480 zł), opłatę od dokumentu pełnomocnictwa (17 zł) oraz uiszczony wpis sądowy od skargi (200 zł.).