II SA/Wa 1902/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie przydzielenia lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. [...] R. K. złożył wniosek o przydział lokalu mieszkalnego. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. oraz art. 2 pkt 2 lit. c i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. nr 8, poz. 67 ze zm.), umorzył postępowanie w sprawie przydzielenia wymienionemu funkcjonariuszowi rezerwy lokalu mieszkalnego, jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu podał, że w myśl cytowanych wyżej uregulowań z art. 2 pkt 2 iit. c i art. 29 ust. 1 ustawy, funkcjonariusz zwolniony ze służby, uprawniony do policyjnej emerytury lub renty, ma prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji MSWiA lub podległych mu organów, na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy i z tego też powodu umieszczono skarżącego na liście oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego. Z kolei zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. nr 99, poz. 898 z późn. zm.), stronie przysługują 3 normy zaludnienia, co odpowiada lokalowi o powierzchni mieszkalnej w granicach 21 – 30 m2. Jednakże [...] Oddział Straży Granicznej nie posiada w swoich zasobach wolnych lokali mieszkalnych, a działalność w zakresie gospodarki mieszkaniowej opiera się w głównej mierze na zasobach już istniejących, zwalnianych przez dotychczasowych najemców. Natomiast na przydział mieszkania oczekuje na dzień dzisiejszy kilkuset funkcjonariuszy SG, co w konsekwencji powoduje, że [...] Oddział Straży Granicznej nie jest w stanie zrealizować wszystkich potrzeb w tym zakresie. Zatem skoro organ nie dysponuje żadnym wolnym lokalem mieszkalnym, który mógłby być przedmiotem przydziału emerytowi SG, to brak jest możliwości pozytywnego rozpatrzenia przedłożonego wniosku. Stosownie zaś do treści art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie administracyjne z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości lub w części, a bezprzedmiotowość oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie jest następstwem nieistnienia przedmiotu rozstrzygnięcia, tj. lokalu mieszkalnego. W odwołaniu z dnia [...] czerwca 2012 r. do Komendanta Głównego Straży Granicznej, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania: a) art. 104 k.p.a. przez jego niezastosowanie wskutek czego organ uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia co do istoty, b) art. 105 k.p.a. w zw. z art. 29 zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz umorzenie postępowania administracyjnego mimo braku ustawowych przesłanek. W uzasadnieniu podał, że bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania, a tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Sprawa administracyjna jest konsekwencją istnienia stosunku administracyjnego, tj. takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracji publicznej ustalenia jej indywidualnych uprawnień lub obowiązków wynikających z prawa materialnego. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe, jeżeli zabraknie któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie istnieją wszystkie elementy administracyjnego stosunku prawnego. Skarżący, jako podmiot uprawniony na podstawie art. 29 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. wszczął postępowanie w sprawie, której przedmiotem jest żądanie przyznania lokalu mieszkalnego, a Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej był władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie tegoż przepisu o istnieniu bądź braku po stronie skarżącego uprawnienia do lokalu mieszkalnego przez wydanie decyzji co do istoty sprawy (art. 104 k.p.a.), czego nie uczynił, błędnie interpretując i stosując wskazane w podstawie odwołania przepisy prawa materialnego i procesowego. Przesłanka, uzasadniająca podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu żądania (sprawy administracyjnej), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie i ustalonego stanu faktycznego w dniu podejmowania decyzji. Ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją, art. 105 § 1 k.p.a. przewidujący tzw. obiektywną bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, nie może być interpretowany rozszerzająco. Powyższy przepis ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego, brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Zatem bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W dalszej części stwierdzono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż organ administracji nie ma podstaw do umorzenia postępowania, jeżeli strona żądała rozpoznania sprawy co do jej istoty i żądanie takie świadczy, że postępowanie administracyjne nie jest bezprzedmiotowe. Reasumując, w niniejszej sprawie nie można przyjąć, aby zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 105 k.p.a., bowiem postępowanie zostało wszczęte na wniosek osoby mającej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a ponadto rozstrzygnięcie tej sprawy co do jej istoty przez wydanie decyzji administracyjnej (pozytywnej bądź negatywnej), miało oparcie w przepisach prawa. Brak w zasobach organu lokalu mieszkalnego, który miałby być przyznany skarżącemu, przy jednoczesnym istnieniu uprawnienia do żądania takiego lokalu, nie skutkuje bezprzedmiotowością niniejszego postępowania, bowiem nie przestał istnieć jego przedmiot tj. uprawnienie do lokalu mieszkalnego. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny i argumentację organu pierwszej instancji – podał, że organ pierwszej instancji wydał decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., ponieważ nie posiadał w swoich zasobach lokali mieszkalnych. Zatem nie mógł rozstrzygnąć co do istoty postępowania, bowiem brak było przedmiotu rozstrzygnięcia. Ponadto przedmiotem rozstrzygnięcia nie było ustalenie uprawnień skarżącego do lokalu mieszkalnego, lecz przydzielenie mu takiego lokalu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący R. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając jej naruszenie: a) art. 104 k.p.a. przez jego niezastosowanie wskutek czego organ uchylił się od merytorycznego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia co do istoty, b) art. 105 k.p.a. w zw. z art. 29 zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz umorzenie postępowania administracyjnego mimo braku ustawowych przesłanek. W uzasadnieniu natomiast powołał się na argumentację zawartą już w dowołaniu akcentując, że przesłanka uzasadniająca umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. zachodzi wówczas, gdy brak jest przedmiotu żądania (sprawy administracyjnej), dla zrealizowania którego postępowanie zostało wszczęte, co organ powinien rozważyć w świetle przepisów prawa materialnego. Innymi słowy mówiąc bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy co do jej istoty (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 572/2009). Reasumując, brak w zasobach organu lokalu mieszkalnego przy istniejącym uprawnieniu do takiego lokalu, nie skutkuje bezprzedmiotowością postępowania, bowiem nie przestał istnieć jego przedmiot, tj. uprawnienie do lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. nr 8, poz. 67 z późn. zm.), funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast w myśl art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. z 2011 r. Dz. U. nr 117, poz. 675 z późn. zm.), funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, zaś według art. 96 ust. 1 ustawy, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Z kolei w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest i co sam organ przyznaje w zaskarżonej decyzji, że skarżącemu R. K., będącemu emerytowanym oficerem Straży Granicznej, przysługuje lokal mieszkalny w granicach 21 – 30 m2, co odpowiada 3 normom zaludnienia i wymieniony znajduje się na liście oczekujących na przydział tego lokalu. Nie budzi również wątpliwości fakt, że wymieniony funkcjonariusz w dniu [...] kwietnia 2012 r. złożył wniosek o przydział tego lokalu. W tej zatem sytuacji organ był zobowiązany do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji co do jej istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a., bowiem skarżący legitymizuje się ustrojowym prawem do merytorycznego załatwienia jego żądania w postępowaniu administracyjnym. Natomiast przepis art. 105 § 1 k.p.a., który był podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji nie może być interpretowany rozszerzająco, bowiem nie kładzie on akcentu na przeszkodę w prowadzeniu postępowania i na co powołuje się organ uzasadniając swoją decyzję aktualnym brakiem lokalu mieszkalnego, lecz – co ma utrwalone już uzasadnienie zarówno w stanowisku judykatury, jak i w orzecznictwie – na bezprzedmiotowość (brak przedmiotu postępowania), a owa bezprzedmiotowość oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego. Innymi słowy mówiąc, przedmiotem postępowania administracyjnego jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. i w tej sytuacji postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa mająca być załatwiona w formie decyzji, albo nie miała charakteru sprawy administracyjnej jeszcze przed wszczęciem postępowania, albo utraciła ten charakter w toku postępowania administracyjnego. Inaczej rzecz ujmując, istota sprawy administracyjnej warunkuje jej byt od działania właściwego organu uprawnionego do wydania decyzji, której adresatem jest konkretna strona, w oparciu o przepisy materialne, w sprawie indywidualnej, a brak któregokolwiek z wyżej wymienionych konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej skutkuje tym, że sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego, utraciła charakter sprawy administracyjnej i tylko to – w konsekwencji - obliguje organ prowadzący to postępowanie do wydania decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Zatem umorzenie postępowania administracyjnego podyktowane jest przesłankami procesowymi i zamyka drogę do konkretyzacji praw jednostki wskutek braku któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego. Reasumując, skoro rozpoznawana sprawa ma charakter sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji wobec konkretnej osoby na podstawie wskazanych już wyżej przepisów prawa materialnego (postępowanie zostało wszczęte, jest strona postępowania oraz materialnoprawny przedmiot tegoż postępowania), to brak jest przesłanek do uznania jej za bezprzedmiotową i należy zakończyć ją merytorycznie, a nie poprzez – bo do tego sprowadza się zaskarżona decyzja – rozstrzygnięcie formalne i to wbrew uzasadnionemu oczekiwaniu zainteresowanej strony. Rację zatem należy przyznać skarżącemu, że w niniejszej sprawie istnieją wszystkie elementy materialnoprawnego stosunku prawnego. Na koniec wskazać również należy, że w aktach administracyjnych sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na rzeczywisty brak wnioskowanego lokalu mieszkalnego i w zasadzie rozstrzygnięcie organu sprowadza się do arbitralnego "zakomunikowania" skarżącemu o tym fakcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przez co staje się to całkowicie gołosłowne. Rozpoznając zatem ponownie sprawę, organ winien przede wszystkim udokumentować brak lokalu mieszkalnego poprzez uzupełnienie materiału dowodowego, a następnie – mając na uwadze poczynione powyżej rozważania dotyczące bezprzedmiotowości – rozstrzygnąć powyższą sprawę co do istoty. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 152 i art. 132, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.