II SA/Wa 1903/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, , Protokolant referent Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. Z. na akt Starosty [...] z dnia [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania bonu na zasiedlenie oddala skargę M. Z. (dalej: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: Sąd) skargę na akt Starosty [...] (dalej: organ) z [...] września 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania bonu na zasiedlenie, o którego przyznanie skarżąca zwróciła się do organu wnioskiem z [...] września 2024 r. W uzasadnieniu zaskarżonego aktu organ wyjaśnił, że wniosek skarżącej został rozpatrzony negatywnie po dokonaniu analizy zapotrzebowania lokalnego rynku pracy dotyczącego stanowiska pracy lekarzy-stażystów. Skarżącą poinformowano, że Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w [...] (dalej: SPZOZ) dysponuje wolnymi miejscami pracy pozwalającymi na odbycie stażu w zawodzie, natomiast zawód lekarza jest zawodem deficytowym na [...] rynku pracy. W opinii organu przyznanie skarżącej bonu na zasiedlenie jest niezasadne z punktu widzenia aktualnej struktury zawodowej i potrzeb lokalnego rynku pracy, jak również racjonalnego gospodarowania środkami publicznymi. Skarżąca wniosła w skardze o uchylenie zaskarżonego aktu, zarzucając organowi naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. polegające na przyjęciu, iż przyznanie bonu na zasiedlenie jest niezasadne z punktu widzenia aktualnej struktury zawodowej i potrzeb lokalnych oraz że zawód lekarz jest zawodem deficytowym na [...] rynku pracy, podczas gdy na stronie Powiatowego Urzędu Pracy w [...] (dalej: PUP) brak jest jakiejkolwiek oferty pracy dla lekarza, a także w sytuacji, gdy pomimo rejestracji jako bezrobotna przez okres 3 miesięcy nigdy nie została skarżącej zaproponowana praca w zawodzie; 2) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez dokonanie analizy zapotrzebowania lokalnego rynku pracy dotyczącego stanowiska pracy lekarzy- stażystów i niepoinformowanie skarżącej o przeprowadzonej analizie i jej wynikach, co uniemożliwiło skarżącej zapoznanie się z analizą i odniesienie się do niej przed podjęciem przez organ zaskarżonej czynności - co w dalszej konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego z uwagi na fakt, iż przydzielenie stażysty do miejsca wykonywania stażu dokonywane jest odgórnie przez Okręgową Izbę Lekarską i strona nie ma wpływu na ostateczne miejsce odbycia stażu, co więcej w chwili rejestracji skarżąca nie była stażystą, a staż podjęła w związku z brakiem propozycji alternatywnego zatrudnienia; 3) art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady równego traktowania i faktyczną odmowę przyznania świadczenia z uwagi na posiadane wykształcenie, choć nie wynika to bezpośrednio z treści uzasadnienia, podczas gdy ani ustawa, ani regulacje PUP nie wyłączyły tego zawodu z możliwości ubiegania się o świadczenie, a koszty te jak każdy migrujący pracownik skarżąca ponieść musiała; 4) art. 66n ust. 1 ustawy z 20 kwietnia 2004 r o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2024 r., poz. 475 ze zm.; dalej: Ustawa) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie kryteriów przyznania bonu zasiedleniowego niewymienionych w ustawie ani zasadach przyznawania bonu na zasiedlenie określonych przez Dyrektora PUP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym akcie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do treści art. 1 § 1-2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się zatem do dokonania oceny, czy organ administracji publicznej nie naruszył daną czynnością norm prawa materialnego, postępowania lub ustrojowych. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga oceniana według powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zaskarżony akt nie ma charakteru decyzji administracyjnej, lecz opisanego w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnienia wynikającego z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) w wyroku z 17 listopada 2021 r. (sygn. akt III OSK 4459/21) przedstawił pogląd, który Sąd w niniejszym składzie podziela, że pismo starosty o przyznaniu bonu na zasiedlenie (a tym samym również o odmowie jego przyznania) jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Spełnia on wymienione w tym przepisie kryteria, bowiem polega na władczym, jednostronnym ukształtowaniu indywidualnej sytuacji prawnej podmiotu spoza aparatu administracyjnego, ma charakter publicznoprawny, który polega na realizacji zadania państwa w zakresie promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej (art. 1 ust. 2 Ustawy), oraz dotyczy uprawnienia bezrobotnego do uzyskania pomocy państwa w postaci bonu na zasiedlenie, do którego ma prawo po spełnieniu warunków określonych w art. 66n Ustawy. Przyznając taki bon lub odmawiając jego przyznania, starosta winien ocenić wyłącznie, czy wnioskodawca spełnia warunki określone w tym przepisie. Ustalenie tej kwestii nie wymaga prowadzenia sformalizowanego postępowania administracyjnego. Z prawnego charakteru zaskarżonego aktu wynika, że do postępowania w sprawie ustalenia prawa do bonu na zasiedlenie nie stosuje się wprost przepisów k.p.a. W postępowaniach niepodlegających rygorom k.p.a. bezpośrednio na podstawie art. 1 pkt 1-6 k.p.a. winno się jednakże stosować przewidziane w k.p.a. zasady ogólne jako normy wyjęte przed nawias, a tym samym wspólne dla całości regulacji systemu prawa, takie jak zasady prawdy obiektywnej oraz uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego (zob. wyrok NSA z 3 grudnia 2021 r., sygn. akt III OSK 438/21). Materialną podstawę prawną zaskarżonego aktu stanowi obowiązujący w dniu jego wydania art. 66n ust. 1 (już nieobowiązującej) Ustawy, zgodnie z którym na wniosek bezrobotnego do 30 roku życia starosta na podstawie umowy może przyznać bon na zasiedlenie w związku z podjęciem przez niego poza miejscem dotychczasowego zamieszkania zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej, jeżeli z tytułu ich wykonywania będzie osiągał wynagrodzenie lub przychód w wysokości co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę brutto miesięcznie oraz będzie podlegał ubezpieczeniom społecznym (pkt 1); odległość od miejsca dotychczasowego zamieszkania do miejscowości, w której bezrobotny zamieszka w związku z podjęciem zatrudnienia, innej pracy zarobkowej lub działalności gospodarczej wynosi co najmniej 80 km lub czas dojazdu do tej miejscowości i powrotu do miejsca dotychczasowego zamieszkania środkami transportu zbiorowego przekracza łącznie co najmniej 3 godziny dziennie (pkt 2); będzie pozostawał w zatrudnieniu, wykonywał inną pracę zarobkową lub będzie prowadził działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy (pkt 3). Konstrukcja hipotezy art. 66n ust. 1 pkt 1-3 Ustawy uzależnia przyznanie świadczenia od łącznego spełnienia wszystkich wymienionych wyżej przesłanek; jednakże nawet wypełnienie hipotezy normy prawnej wynikającej z powyższego przepisu nie obliguje organu do pozytywnego rozpoznania wniosku o wypłatę bonu. Posłużenie się przez prawodawcę w powyższym przepisie orzeczeniem "może przyznać" determinuje uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie przyznania bonu na zasiedlenie. W judykaturze dominuje podzielany przez Sąd w niniejszym składzie pogląd, zgodnie z którym kontrola przez sądy administracyjne legalności aktów podjętych w ramach uznania administracyjnego nie obejmuje oceny ich celowości, lecz polega na stwierdzeniu, czy organ nie naruszył przepisów postępowania, w szczególności dotyczących ustalenia stanu faktycznego, a także czy nie załatwił sprawy arbitralnie, w szczególności czy adekwatnie zastosował daną instytucję prawną oraz czy dokonał prawnie dopuszczalnego wyboru rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 687/23). Nie sposób podzielić stanowiska skarżącej, jakoby organ nie zastosował art. 66 ust. 1 pkt 1-3 Ustawy, ponieważ wydał rozstrzygnięcie określonej treści, konkretyzując generalną i abstrakcyjną normę wynikającą z powołanego przepisu. Organ załatwił sprawę w pierwszej kolejności przez pryzmat kryterium celowości, którego weryfikacja, jak wyjaśniono wyżej, nie stanowi elementu sądowoadministracyjnej kontroli zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny może za to zbadać, czy organ oparł swoje rozstrzygnięcie o rzetelnie zebrany materiał dowodowy oraz czy dostatecznie je uzasadnił. Zdaniem Sądu nie ma racji skarżąca, twierdząc, że organ zastosował kryteria przyznania świadczenia nieznane ustawie ani "Zasadom przyznawania bonu na zasiedlenie". Po pierwsze, do zadań samorządu powiatu (w tym starosty i dyrektora powiatowego urzędu pracy) w zakresie polityki rynku pracy należy aktywizacja lokalnego rynku pracy (art. 9 ust. 1 pkt 1-2 Ustawy). Z ustawy wprost zatem wynika obowiązek prowadzenia przez samorząd powiatu na rynku pracy takiej polityki, którą z jednej strony uwzględnia się interes osoby bezrobotnej, a wyraża się to w podejmowaniu działań zmierzających do zapewnienia jej odpowiedniego zatrudnienia (również poza miejscem dotychczasowego zamieszkania), a z drugiej - interes lokalnego rynku pracy poprzez zapewnienie dopływu pracowników o odpowiednim wykształceniu i kwalifikacjach zawodowych. Po drugie, jak wprost wynika z wiersza 10 załącznika do znajdującego się w aktach sprawy zarządzenia Dyrektora PUP z 5 stycznia 2024 r. nr 2/2024 r. w sprawie wprowadzenia zasad realizacji programów rynku pracy na rzecz promocji zatrudnienia, łagodzenia skutków bezrobocia i aktywizacji zawodowej realizowane w 2024 r. przez PUP dla osób bezrobotnych i innych uprawnionych, bon na zasiedlenie udzielany jest pod warunkiem braku ofert w danym zawodzie na lokalnym rynku pracy. Nie można zatem zarzucać organowi dyskryminacji z tego powodu, że nie skorzystał z - jak wspomniano wyżej - uznaniowego instrumentu wobec skarżącej, która zamierza odbyć staż poza powiatem [...]. Podnoszony przez skarżącą fakt braku pełnej i faktycznej (a nie tylko potencjalnej) swobody wyboru placówki, w której absolwent studiów medycznych będzie odbywał staż podyplomowy, nie stoi w sprzeczności z możliwością uzależnienia przez organ przyznawania bonu na zasiedlenie od zaspokojenia potrzeb lokalnego rynku pracy w zakresie zatrudnienia w zawodzie wskazanym przez stronę we wniosku; nie jest to bowiem niedozwolona prawem dyskryminacja (w tym wypadku, jak twierdzi skarżąca, ze względu na wykształcenie), lecz dozwolone prawem odmienne traktowanie podmiotów o odmiennych cechach, w tym wypadku o odmiennym miejscu zatrudnienia. Z tego punktu widzenia bon na zasiedlenie jest narzędziem, które wyżej opisaną politykę samorządu powiatu ma wspierać i to samorząd w ramach swojej samodzielności może ustanawiać dodatkowe względem wymienionych w art. 66n ust. 1 pkt 1-3 Ustawy kryteria, którymi będzie się kierował przy podejmowaniu decyzji w tym zakresie. Przyjęta przez organ interpretacja przepisów znajduje zatem oparcie w prawie. W niniejszej sprawie organ oparł rozstrzygnięcie o przeprowadzoną analizę lokalnego rynku pracy. We wniosku o przyznanie bonu na zasiedlenie skarżąca (zamieszkująca w powiecie [...] wskazała, że podejmie zatrudnienie w Szpitalu [...] w W. Tymczasem organ wskazał, że w powiecie [...] odnotowano deficyt zatrudnienia lekarzy, jak również możliwość odbycia stażu w SPZOZ. Organ oparł swój wywód m.in. o poświadczoną notatką służbową rozmowę z Kierownikiem Działu Płac i Kadr w SPZOZ oraz o informacje ze strony internetowej Okręgowej Izby Lekarskiej w W., z których wynika, że SPZOZ dysponuje 7 wolnymi miejscami do odbycia stażu podyplomowego lekarza od 1 października 2024 r., co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Skarżąca natomiast nie uprawdopodobniła, że organ przyjął błędny stan faktyczny, co legło u podstaw nieuwzględnienia przez Sąd zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 p.p.s.a. Reasumując, organ, wydając zaskarżony akt, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, zebrał adekwatny i dostateczny do załatwienia sprawy materiał dowodowy oraz poprawnie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.