II SA/Wa 1906/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Sp. z o. o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki na rzecz Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej Sp. z o. o. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: PURE, organ) decyzją z [...] października 2024r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024r. poz. 572 dalej "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 2 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022r. poz. 902 dalej "u.d.i.p.") po rozpoznania wniosku Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. (dalej "P[...]") w S. (dalej "Skarżący") z [...] września 2024r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętą decyzją administracyjną z [...] września 2024r. znak: [...] odmawiającą udostępnienia żądanej informacji utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2024r. Do wydania powyższej decyzji doszło w następujący stanie faktycznym i prawnym: Skarżący w dniu [...] lipca 2024r. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie "w ramach postępowania o sygn. [...] z wniosku G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. o zatwierdzenie taryfy dla ciepła, w zakresie dokumentacji przedłożonej przez G. Sp. z o.o. z siedzibą w W., w szczególności: 1. wniosku o zatwierdzenie taryfy wraz z załącznikami, 2. dokumentów i wyjaśnień składanych w toku postępowania. PURE po ustaleniu stanu faktycznego, wydał zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] września 2024r. Prezes URE odmówił udostępnienia informacji publicznej, określonej przez G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. jako tajemnica przedsiębiorcy, z uwagi na brzmienie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy z wyłączeniem sprawozdania finansowego oraz opinii biegłego rewidenta, których treść dostępna jest na portalu Ministerstwa Sprawiedliwości. W uzasadnieniu tej decyzji wskazał, że PURE zwrócił się do G. pismami z dnia [...] lipca 2024r. o wskazanie, które informacje i dokumenty zgromadzone w postępowaniu o zatwierdzenie taryfy dla ciepła podlegają ochronie. Pismem z dnia [...] lipca 2024r. G. oświadczył, że nie wyraża zgody na udostępnienie dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym o zatwierdzenie taryfy. Skarżący w dniu [...] września 2024r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wskazał również, że "w sytuacji, gdy po złożeniu wniosku o udostępnienie informacji skierowane zostanie do przedsiębiorcy pytanie o szczegóły dotyczące tajemnicy przedsiębiorcy lub o ewentualną rezygnację z ochrony konkretnych informacji, to nie będzie ono spóźnione. Można je bowiem traktować jako element swoistego postępowania wyjaśniającego" (R. Cybulska, J. Rokicki, Tajemnica przedsiębiorcy w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej oraz w postępowaniu o zamówienie publiczne, Przegląd Prawa Publicznego, nr 10, rok 2016, s. 95, podobnie wyrok NSA z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1773/14). Uważa się zatem, że podmiot zobowiązany, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji powinien ocenić, czy określone dane podlegają ujawnieniu, a w ramach takiej oceny może podjąć działania zmierzające do uzyskania stanowiska przedsiębiorcy. Nadto przedsiębiorca, powierzając swoje dane zobowiązanemu, działa w zaufaniu do dyskrecji organów państwowych i nie musi posiadać wiedzy, że mogą zostać upublicznione, dlatego powinien mieć prawo do późniejszego wskazania, że określone informacje podlegają tajemnicy przedsiębiorcy. Dodać należy, że zastrzeżenie, iż określone dane są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa nie jest wiążące dla podmiotu, do którego wpłynął wniosek o ich udostępnienie, powinien on ocenić bowiem, czy po pierwsze, jest spełniona przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy, a więc czy dane dotyczą informacji o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą, których ujawnienie naruszyłoby interes gospodarczy przedsiębiorcy oraz czy po drugie, znaczenie zastrzeżonych danych jest proporcjonalnie większe, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji publicznej. PURE powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych nadmienia, że za tajemnicę przedsiębiorstwa uznać należy tylko takie informacje, które łącznie spełniają trzy przesłanki: są nieujawnione do wiadomości publicznej, posiadają wartość gospodarczą (np. informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne), przedsiębiorca podjął co do nich niezbędne działania w celu zachowania poufności. Zdaniem PURE wszystkie wymienione powyżej przesłanki zostały przez G. spełnione, co szczegółowo opisane zostało w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2024r. PURE uznał również, że dokumenty przedstawione przez G. przedstawiają dla tej spółki wartość gospodarczą bez żadnego badania czy rzeczywiście właśnie tak jest. Wśród dokumentów objętych przez G. tajemnicą przedsiębiorcy są Tabele do wytycznych w formacie .xls, dostępne na stronie internetowej URE w zakładce: "Taryfy – założenia", "Wytyczne dla przedsiębiorców wnioskujących o zatwierdzenie taryfy dla ciepła", które każde przedsiębiorstwo energetyczne jest zobowiązane przedłożyć jako załączniki do wniosku o zatwierdzenie taryfy, uwzględniając przy tym specyfikę swojej działalności. Dane zawarte w arkuszach G. obejmują: TABELA 1.1. Charakterystyka techniczna przedsiębiorstwa w zakresie wytwarzania ciepła dla roku kalendarzowego poprzedzającego 1 rok stosowania taryfy; TABELA 1.2. Charakterystyka techniczna przedsiębiorstwa w zakresie wytwarzania ciepła - planowane na 1 rok stosowania taryfy; TABELA 1.3. Produkcja ciepła - wykonanie z 3 lat; TABELA 2.1. Wielkość zamówionej mocy cieplnej [MW]; TABELA 2.2. Energia elektryczna zakupiona na cele produkcyjne - wykonanie; TABELA 2.3. Planowane koszty zakupu energii elektrycznej w pierwszym roku stosowania taryfy; TABELA 3.1. Zestawienie środków trwałych i amortyzacji Geotermia Stargard; TABELA 3.l.a Szczegółowe zestawienie planu amortyzacji Geotermia Stargard - stan na dzień 30.09.2021; TABELA 3.2. Zestawienie kosztów operacyjnych Geotermia Stargard; TABELA 4.1. Planowane nakłady inwestycyjne i roczne koszty modernizacji i rozwoju oraz realizacji inwestycji z zakresu ochrony środowiska; TABELA 4.2. Plan inwestycyjny na lata taryfowe 2023/2024; TABELA 4.3. Zakres rzeczowo - finansowy inwestycji zrealizowanych w 2022 r.; TABELA 4.4.1 Zakres rzeczowo - finansowy remontów planowanych do wykonania; TABELA 4.4.2 Zakres rzeczowo - finansowy remontów wykonanych w 2022 r.; Tabela 4.5. Rzeczowe aktywa trwałe netto w pierwszym roku stosowania taryfy [zł]; Tabela 4.6. Zwrot z kapitału zaangażowanego w prowadzoną działalność; Tabela 5. Przychody i koszty w przedsiębiorstwie ciepłowniczym wykonane w roku poprzedzającym pierwszy rok stosowania taryfy oraz planowane na pierwszy rok obowiązywania taryfy [zł]; TABELA 6. Analiza kosztów wraz ze zwrotem z kapitału zaangażowanego w działalność ciepłowniczą w przedsiębiorstwie ciepłowniczym [zł]; TABELA 7. Koszty jednostkowe w przedsiębiorstwie ciepłowniczym [zł/GJ]: wytwarzanie ciepła - woda sieciowa; TABELA 8. Skutki finansowe dla odbiorców w rozbiciu na poszczególne grupy taryfowe. Zatem żądanie Skarżącego dotyczące udostępnienia wniosku o zatwierdzenie taryfy dla ciepła G. - którego załącznikiem są powyżej wskazane tabele - jest w zasadzie żądaniem o podanie wszystkich danych źródłowych (wolumenu ciepła, poziomu mocy cieplnej, bazy kosztowej, kluczy podziałowych) zarówno w zakresie planowanym, jak i wykonanym, na podstawie których dokonano kalkulacji cen zawartych w taryfie dla ciepła. Szczegółowe kalkulacje opłat są danymi mającymi szczególnie istotne znaczenie z punktu widzenia działalności G. Odnoszą się bowiem do sposobu kształtowania polityki cenowej G. PURE odnosząc się do twierdzeń Skarżącego wskazał, że jest on jedynym odbiorcą ciepła dostarczanego przez G. oraz posiada on dostęp do danych i informacji m.in. w zakresie wielkości produkcji i sprzedaży, źródła zaopatrzenia i zbytu, sposobów produkcji, przychodów związanych ze sprzedażą ciepła, zaznacza, że niezrozumiałym jest zatem dla PURE w jakim celu Skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej skoro sam posiada już większość informacji. Ponadto z informacji zgormadzonych przez PURE wynika, że pomiędzy Skarżącym a G. toczą się aktualnie negocjacje handlowe odnoszące się do uzgodnienia nowych warunków współpracy w zakresie dostaw ciepła. Wobec czego, Skarżący występując z powyższym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej może dążyć do uzyskania przewagi negocjacyjnej kosztem PURE. W przedmiotowej sprawie odnotować należy, że wnioskowane informacje nie tylko muszą posiadać status informacji publicznej, ale ich żądanie musi być również podyktowane interesem publicznym. Potrzeba zaspokojenia własnych potrzeb i interesu prywatnego może świadczyć o "nadużywaniu" prawa do informacji. Odnosząc się do tezy Skarżącego, że PURE uznał go za podmiot konkurencyjny dla G. należy podkreślić, że jest ona nieuzasadniona. W decyzji z [...] września 2024 r. podkreślono jedynie, że "udostępnienie informacji publicznej skutkuje tym, że udostępnione dokumenty mogą zostać przekazane przez Skarżącego nieograniczonemu kręgowi osób/podmiotów, w tym konkurentom, a zatem tracą swój walor poufności" oraz, że "Zestawienie przekazanych w toku postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia taryfy dla ciepła danych pozwoliłoby innemu, konkurencyjnemu, podmiotowi na dokonanie systemowej i wszechstronnej analizy działalności G., zarówno pod kątem technicznym, ekonomicznym i finansowym, jak i organizacyjnym oraz kadrowym, łącznie z przejęciem pracowników". Reasumując PURE po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowił utrzymać w mocy własną decyzję z [...] września 2024r. Skarżący 31 października 2024r. reprezentowany przez radcę prawnego wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję PURE z [...] października 2024r. nr [...] Zaskarżonej decyzji zarzucił: Naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez: 1. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 roku o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2022, poz. 1233 - dalej jako "u.z.n.k."), poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wszystkie dokumenty, poza sprawozdaniem finansowym i opinią biegłego rewidenta, złożone przez G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. w ramach postępowania o sygn. akt [...] zawierają wyłącznie informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, a w konsekwencji ograniczenie prawa do informacji publicznej, w sytuacji gdy zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 roku - Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997, nr 78, poz. 483 z późn. zm. - dalej jako "Konstytucja") prawo do informacji publicznej nie podlegało ograniczeniu, jako że nie naruszało tajemnicy G. Sp. z o.o. z siedzibą w W.; naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 107 § 3 ustawy k.p.a., poprzez niewskazanie przez Organ przyczyn niewzięcia pod uwagę faktu, że Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. posiada dostęp do danych technicznych i ekonomicznych G [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W., a w konsekwencji wadliwe, tj. niepełne i niewystarczające, uzasadnienie decyzji z dnia [...] października 2024 roku, poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w sytuacji, gdy Organ ma obowiązek wyjaśniać zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy zgodnie z art. 11 k.p.a.; 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez Organ podstawy prawnej decyzji i nieprzytoczenie przepisów prawa leżących u podstaw decyzji z dnia [...] października 2024 roku, a w konsekwencji wadliwe, tj. niepełne i niewystarczające, uzasadnienie decyzji, podczas gdy uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, w sytuacji, gdy Organ ma obowiązek wyjaśniać zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy zgodnie z art. 11 k.p.a.; 3. art. 7 k.p.a. w zw. żart. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie zbadanie kwestii związanych ze współpracą pomiędzy G. Sp. z o.o. z siedzibą w W., a Przedsiębiorstwem [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. na płaszczyźnie technicznej i ekonomicznej obejmującej dostęp do informacji i danych, a w konsekwencji uznanie, że informacje i dane zastrzeżone z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, są znane jedynie delegowanym pracownikom G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz pracownikom Organu analizującym przekazany materiał, w sytuacji, gdy dostęp do informacji technicznych i ekonomicznych posiadają również pracownicy Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S.; 4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 2 u.d.i.p., poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji z dnia [...] września 2024 roku, w sytuacji, gdy Organ winien był, po wniesionym przez Przedsiębiorstwo [...] Sp. z o.o. z siedzibą w S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić swoją pierwotną decyzję w całości i udostępnić informację publiczną zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lipca 2024 roku. Skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji z [...] października 2024r., o rozważenie uchylenia decyzji PURE z [...] września 2024r. oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi, Skarżący szeroko argumentował przedstawione w skardze zarzuty dotyczące zaskarżonej decyzji. PURE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż w niej wskazano. Na rozprawie pełnomocnik strony skarżącej wskazał, na naruszenie przez organ przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez zaakceptowanie dopuszczalności podpisania przez Dyrektora Departamentu [...], panią B. M. zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej. Istotą instytucji prawnej wyłączenia, unormowanej w Dziale I Rozdziale 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, zatytułowanym "Wyłączenie pracownika oraz organu", jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Wymaga podkreślenia gwarancyjna funkcja przepisów prawa procesowego o wyłączeniu, które z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania". Zgodnie z treścią art. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu publicznego podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, ponadto reguła owa ma również zastosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji lub postanowienia w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (vide: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221, J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06 - LEX nr 235133, uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA2007/3/61, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08 - LEX nr 529978), Jednakże, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09 art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., a zatem w sytuacji, gdy decyzje wydaje piastun funkcji ministra w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Stąd też, w myśl powyższej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Reasumując, osobą której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a. jest jedynie piastun funkcji ministra (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.), w tym wypadku Prezes Urzędu Regulacji Energetyki. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, to Prezes Urzędu Regulacji Energetyki dopuścił się naruszenia powyższych przepisów, tj. art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., bowiem podpisującym zarówno pierwszą decyzję, jak i decyzję wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy, była – działająca z upoważnienia organu – Dyrektor Departamentu [...] – B. M. , nie zaś sam piastun funkcji, czyli Prezes Urzędu Regulacji Energetyki. W myśl zaś art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024r. poz. 935, dalej "p.p.s.a."), Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach k.p.a., sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Na marginesie sprawy warto również zauważyć, że w dniu 18 lutego 2013 r. zapadła uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II GPS 4/12, z której wynika, że "Artykuł 24 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 tego Kodeksu." W tym stanie rzeczy za przedwczesne należy uznać odnoszenie się przez Sąd do zarzutów skargi. Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., orzeczono jak w sestercji, a o kosztach w oparciu o art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a.