II SA/Wa 1907/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Bronisław Szydło, Sędzia WSA - Janusz Walawski (spr.), Asesor WSA - Jarosław Trelka, Protokolant - Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2008 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2) zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego D. D. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. D. D. złożył w dniu 21 maja 2007 r. do Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Ł. wniosek o udostępnienie informacji publicznej, tj. pytań egzaminu testowego Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego w dziedzinie "neurologia" w sesji wiosennej w 2007 r., w formie kserokopii i przesłanie ich listownie, względnie w formie elektronicznej. Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych w Ł. pismem z dnia 31 maja 2007 r. powiadomił ww., iż żądane informacje nie mogą być udostępnione w sposób lub w formie określonych we wniosku. W piśmie tym poinformował wnioskodawcę również o tym, że zgodnie z umowami zawartymi z autorami zadań, których przedmiotem jest opracowanie zadań na potrzeby Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego, Centrum Egzaminów Medycznych uzyskuje wyłącznie tzw. majątkowe prawa autorskie, a w szczególności prawo do utrwalenia dzieła i zwielokrotniania go określoną techniką oraz wprowadzania dzieła do pamięci komputerowej. Nie zostają przeniesione jednak tzw. autorskie prawa osobiste. Z zawartej umowy wynika możliwość dysponowania zadaniami testowymi w celu przygotowania i przeprowadzenia przez Centrum Egzaminów Medycznych Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego, natomiast Centrum nie może swobodnie przekazywać tych zadań osobom trzecim. Ponadto wnioskodawca poinformowany został, że zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jeżeli informacja publiczna nie może zostać udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Stosownie do tego przepisu, nie ma przeszkód w umożliwieniu wglądu przez wnioskodawcę do książeczki zadań testowych, wykorzystanej na potrzeby Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego w dziedzinie neurologii, w sesji wiosennej w 2007 r. Może to jednak nastąpić w siedzibie Centrum Egzaminów Medycznych, w obecności pracownika Centrum, który udzieli wnioskodawcy stosownej pomocy zarówno technicznej, jak i merytorycznej. Wnioskodawca został pouczony, że jeżeli w terminie 14 dni od dnia powiadomienia go o sposobie udostępnienia informacji publicznej, nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W dniu 13 czerwca 2007 r. D. D., powołując się na art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, złożył do Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Ł. wniosek o udzielenie informacji publicznej, tj.: 1) książeczki zadań testowych, wykorzystanej na potrzeby Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego w dziedzinie neurologii, w sesji wiosennej w 2007 r., poprzez jej przesłanie w oryginale, względnie w kopii papierowej, względnie w formie elektronicznej, 2) wykazu imiennego autorów zadań testowych wykorzystanych na potrzeby powyżej określonego egzaminu, w formie wykazu na papierze, względnie wykazu w formie elektronicznej. Ww. w tym samym dniu złożył do Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Ł. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i udostępnienie mu informacji publicznej określonej we wniosku z dnia 21 maja 2007 r. Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych - w odpowiedzi na wniosek z dnia 13 czerwca 2007 r. - powiadomił wnioskodawcę, że: 1) zadania egzaminacyjne wykorzystane podczas Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego w dziedzinie neurologii, który odbył się w sesji wiosennej w 2007 r., nie mogą zostać udostępnione w sposób lub w formie określonych we wniosku. Nie ma przeszkód w umożliwieniu wglądu przez wnioskodawcę do przedmiotowej książeczki zadań testowych, może to jednak nastąpić w siedzibie Centrum Egzaminów Medycznych w obecności pracownika Centrum, który udzieli wnioskodawcy stosownej pomocy zarówno technicznej, jak i merytorycznej, 2) wykaz imienny autorów zadań testowych wykorzystanych na potrzeby Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego w dziedzinie neurologii w sesji wiosennej w 2007 r. nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) i nie podlega udostępnieniu w trybie przewidzianym w tej ustawie. Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych w Ł., działając na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), w dniu [...] lipca 2007 r. wydał decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie udostępnienia D. D. zadań egzaminacyjnych wykorzystanych podczas Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego w dziedzinie neurologii, który odbył się w sesji wiosennej 2007 r. W uzasadnieniu decyzji, Dyrektor Centrum Egzaminów Medycznych w Ł., podał m.in., że zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnioskodawca mógł w terminie 14 dni od dnia doręczenia powiadomienia wystąpić z wnioskiem o udostępnienie żądanej informacji publicznej w sposób lub w formie określonej w powiadomieniu, tzn. wystąpić o udostępnienie książeczki zadań testowych w siedzibie Centrum w obecności jego pracownika. Stosownie do art. 57 § 1 Kpa, jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Stąd też, biorąc pod uwagę ustalony dzień doręczenia (3 lipca 2007 r.), wniosek o udostępnienie żądanej informacji publicznej powinien być skierowany do Centrum najpóźniej do dnia 17 lipca 2007 r. Termin ten minął jednak bezskutecznie. Zgodnie z art. 16 ust. 1 powołanej ustawy w zw. z jej art. 14 ust. 2 in fine, w przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Biorąc pod uwagę, że wnioskodawca w powyżej określonym terminie z wnioskiem nie wystąpił, to Dyrektor Centrum zobowiązany był do wydania decyzji o umorzeniu przedmiotowego postępowania. D. D., od powyższej decyzji złożył do Ministra Zdrowia odwołanie, w którym stwierdził, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, ponieważ Dyrektor Centrum ograniczył, a właściwie zamknął mu dostęp do żądanej informacji publicznej. Wydana decyzja jest w istocie odmową udzielenia informacji publicznej, co oznacza także, że decyzja o umorzeniu postępowania jest wadliwą formą załatwienia sprawy. Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 104 w zw. z art. 127 oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w dniu [...] września 2007 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Ł. z dnia [...] lipca 2007 r. W jej uzasadnieniu organ podał, że w przeprowadzonym postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej zostały zachowane wymogi materialne i formalne, wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odwołujący się był na każdym etapie postępowania informowany o przysługujących mu uprawnieniach, w tym wielokrotnie o możliwości zapoznania się z żądanymi informacjami. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do kwestionowania zaskarżonej decyzji. Decyzja Ministra Zdrowia stała się przedmiotem skargi wniesionej przez D. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów: 1) postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpoznanie przez organ odwołania skarżącego co do istoty i tym samym naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, 2) prawa materialnego, poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w Ł. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przypisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy stwierdzić, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) określa prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej i innych podmiotów zobowiązanych do udostępniania posiadanych informacji publicznych. Ustawa ta reguluje zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy jej stosowania, procedurę i tryb. W ograniczonym zakresie przedmiotowa ustawa odsyła do przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), stanowiąc, że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się jej przepisy. Artykuł 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Centrum Egzaminów Medycznych zostało utworzone zarządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 31 lipca 2001 r. w sprawie utworzenia Centrum Egzaminów Medycznych (Dz. Urz. MZ Nr 8, poz. 51). Zarządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie Centrum Egzaminów Medycznych (Dz. Urz. MZ Nr 10, poz. 50), "CEM" został nadany statut, który w § 1 ust. 1 załącznika Nr 1 określa, że CEM jest państwową jednostką budżetową podległą ministrowi właściwemu do spraw zdrowia. CEM jest więc podmiotem zobowiązanym na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej będącej w jej posiadaniu. Poza sporem jest, że żądane przez skarżącego informacje dotyczące zadań egzaminacyjnych wykorzystanych podczas Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego w dziedzinie neurologii, który odbył się w sesji wiosennej 2007 r., na dzień złożenia wniosku o ich udostępnienie były w posiadaniu CEM i są one informacjami publicznymi w świetle art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sporną kwestią jest, czy w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją zasadnie powołano art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jako podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 14 przedmiotowej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. Natomiast art. 16 ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Z powyżej przytoczonych przepisów wynika m.in, że decyzja może być wydana wówczas, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej lub umarza postępowanie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Z art. 14 ust. 1 przedmiotowej ustawy wynika zasada, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek powinno nastąpić w sposób i w formie określonej we wniosku. Od zasady tej można jedynie odstąpić w przypadku, gdy podmiot obowiązany do udostępnienia nie dysponuje właściwymi środkami technicznymi. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zaistniała, co oznacza, że podmiot był obowiązany udzielić żądanej informacji w sposób i w formie określonych we wniosku skarżącego, a nie wykonywać dyspozycji zawartej w art. 14 ust. 2 powołanej ustawy. W powiadomieniu, o którym mowa w powyżej określonym przepisie podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej powinien wnioskodawcę wyłącznie poinformować, że nie dysponuje odpowiednimi środkami technicznymi i czy w takiej sytuacji zaproponowany w powiadomieniu sposób i forma jej udzielenia satysfakcjonuje wnioskodawcę. Podmiot obowiązany w rozpatrywanej sprawie tego nie uczynił, a w szczególności przedstawił argumentację, która mogłaby być wykorzystana w sytuacji kiedy należałoby wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej. W związku z powyższym należy zgodzić się ze skarżącym, że wydając przedmiotowe decyzje doszło do naruszenia przepisów postępowania, jak przepisów prawa materialnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając ponownie sprawę, podmiot obowiązany powinien dokonać ponownej analizy wniosku skarżącego i rozważyć, czy w sytuacji gdy podtrzymuje on swoje żądanie udzielenia informacji publicznej w sposób i w formie określonej we wniosku, nie zachodzą okoliczności przemawiające za wydaniem decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, o ile zachodzą przesłanki wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Jeżeli dojdzie do wydania decyzji, to jej uzasadnienie powinno spełniać wymogi określone w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz Kpa. W niniejszej sprawie uzasadnienia tych wymogów nie spełniają. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 132 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.