II SA/Wa 1907/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski (spr.), Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego uchyla zaskarżoną decyzję Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydał w dniu [...] sierpnia 2023 r. decyzję nr [...], którą działając na podstawie art. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1051), odmówił przyznania K. P. rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Prezes ZUS podkreślił, że wszystkie wymienione w art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym przesłanki powinny być spełnione łącznie, a niespełnienie którejkolwiek z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia.  Wyjaśnił, że pojęcie niezbędnych środków utrzymania – jako przesłanka do przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego – nie jest zdefiniowane w ustawie o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. W celu ustalenia tego kryterium należy, zdaniem organu, posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2023 r. wynosi 1588,44 zł brutto, tj. 1445,48 zł netto. Organ zaznaczył, że z akt sprawy wynika, iż dochód wnioskodawczyni, o którym mowa w art. 2 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, wynosi 1914,81 zł netto, tj. emerytura w wysokości 1363,94 zł netto oraz dochód z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego w wysokości 550,87 zł netto i jest wyższy od kwoty najniższej emerytury netto. Wprawdzie wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych strony jednak trudno, zdaniem organu, uznać, że nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Na tej podstawie Prezes ZUS stwierdził, że nie można twierdzić, iż strona pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. W związku z powyższym, w przedstawionym w sprawie stanie faktycznym i prawnym, organ nie znalazł podstaw do przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. K. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2023 r. nr [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 2 pkt 2 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym poprzez przyjęcie dochodu w części dotyczącej gospodarstwa rolnego w oparciu o hipotetyczne, niemające pokrycia w rzeczywistości wyliczenie oparte na danych GUS, co skutkowało ustaleniem dochodu skarżącej w kwocie przewyższającej minimalną emeryturę, podczas gdy w rzeczywistości dochód skarżącej ogranicza się do emerytury w wysokości 1 363,94 zł. W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wniosła o przyznanie przedmiotowego świadczenia powołując się na spełnienie przesłanek płynących z art. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Co istotne, skarżąca złożyła oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej, że nie osiąga żadnego dochodu z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego. Pomimo powyższego, organ przyjął z góry hipotetyczny dochód według wytycznych GUS. Takie działanie wpłynęło na ustalenie dochodu skarżącej powyżej minimalnej emerytury co nie pozostaje w zgodzie z faktami, albowiem dochód skarżącej ogranicza się faktycznie wyłącznie do kwoty 1 363,94 zł z tytułu emerytury. Zdaniem skarżącej takie działanie organu nie ma pokrycia w prawie, co zdaje się potwierdzać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 10/22. W odpowiedzi na skargę oraz wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 i 2, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organ wydając zaskarżony akt nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania przed właściwym organem. Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny posiada wyłącznie uprawnienia kasacyjne, nie może natomiast orzekać za organ w sposób merytoryczny przyznając stronie określone uprawnienia lub zwalniając z nałożonych obowiązków. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, że powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do odkodowania art. 3 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym stanowiącego, że świadczenie może być przyznane w przypadku, gdy wnioskodawca nie posiada dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania. Przywołany przepis zawiera dwa niedookreślone sformułowania: - dochód zapewniający środki utrzymania, - niezbędne środku utrzymania. Dokonując wykładni pierwszego z powołanych zwrotów, w ocenie tutejszego Sądu należy odnieść się do celu omawianej ustawy. Cel ten ustawodawca zaprezentował w przepisie art. 1 ust. 2 powyższej ustawy wskazując, że jest nim zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły, ze względu na wychowywanie dzieci. Z treści przywołanej normy prawnej w sposób nie budzący wątpliwości wynika to, że omawiane świadczenie uzupełniające ma stanowić rodzaj rekompensaty dla rodzica, który musząc zajmować się wychowaniem co najmniej czwórki dzieci, zrezygnował z aktywności zawodowej i nie wypracował sobie stosownego świadczenia emerytalnego (rzeczywistego a nie hipotetycznego). Okres życia poświęcony na wychowanie określonej w ustawie liczby dzieci musi więc być na tyle długi, że istotnie wykluczył rodzica z grona osób zdolnych nie tylko do podjęcia zatrudnienia, czy innej działalności zarobkowej, ale też uniemożliwił spełnienie minimalnych kryteriów, od których ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych uzależniła możliwość przyznania choćby minimalnej emerytury. Przesłanka sformułowana w art. 3 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym stanowi więc rodzaj szczególnych okoliczności, uzasadniających przyznanie omawianego, wyjątkowego świadczenia, mimo braku odprowadzania przez odpowiednio długi czas składek na ubezpieczenie społeczne. Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie składu orzekającego nie budzi najmniejszych wątpliwości to, że intencją racjonalnego ustawodawcy (przy tak oznaczonym celu ustawy), jest faktyczna rekompensata dla rodzica, który poświęcił się wychowaniu co najmniej czwórki dzieci. Konsekwentnie więc, przy ustalaniu istnienia przesłanek uprawniających do omawianego świadczenia, należy odnosić się do rzeczywistego stanu faktycznego, a nie do założeń o charakterze hipotetycznym. Badając okoliczność posiadania dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania, koniecznym jest więc odnoszenie się do kwot dochodu, jakie realnie zasilają co miesiąc budżet domowy wnioskodawcy. Za trafnością i racjonalnością powyższej wykładni celowościowej, przemawia także wykładnia literalna. Ustawodawca w omawianym przepisie (art. 3 ust. 3) posłużył się bowiem czasem dokonanym – "dochód zapewniający". Przepisu tego nie sformułował zaś w formie otwartego pytania – "dochód mogący zapewnić". To więc także, w ocenie Sądu, świadczy o konieczności badania w omawianym przypadku dochodu o charakterze faktycznym (rzeczywiście uzyskiwanego), a nie hipotetycznym. Zwrócić też należy uwagę, że w ustawie o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym brak jest regulacji analogicznej do regulacji zawartej w rozporządzeniu Rady Ministrów z 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz.1358), dotyczącej ustalania fikcji prawnej dochodu z 1 ha przeliczeniowego. Wyżej powołany akt prawny został wydany na podstawie umocowania sformułowanego w art. 9 ust. 8 ustawy o pomocy społecznej, a nie na podstawie ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Ustawa o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym w zakresie nieuregulowanym odsyła wyłącznie do przepisów k.p.a. a nie do ustawy o pomocy społecznej. Jest to o tyle zrozumiałe, że świadczenie uzupełniające dla rodziców, nie posiada charakteru socjalnego – czego z resztą nie kwestionuje sam organ. Brak jest zatem, zdaniem Sądu, podstawy prawnej do stosowania w niniejszej sprawie przepisów dotyczących ustalania fikcji prawnej dochodu z 1 ha przeliczeniowego gospodarstwa rolnego. Przechodząc natomiast do drugiego z niedookreślonych w art. 3 ust. 3 omawianej ustawy sformułowań, tj. niezbędnych środków utrzymania, zgodzić należało się z organem, że określenie "środki niezbędne", nie jest równoznaczne z określeniem "środki wystarczające". Odkodowując ww. sformułowanie, nie należy więc odnosić się do subiektywnych odczuć i potrzeb wnioskodawcy, a do okoliczności o charakterze możliwie najbardziej obiektywnym. Stąd też, ze wszech miar uzasadnionym będzie (podobnie jak ma to miejsce przy wykładni art. 83 ustawy o Funduszu Ubezpieczeń Społecznych), powiązanie określenia "niezbędnych środków utrzymania", z kwotą najniższej emerytury. Skoro bowiem Państwo Polskie, ustalając najniższą emeryturę uznało, że wystarczy ona dla zaspokojenia człowiekowi egzystencji, uprawnionym będzie badanie omawianej materii właśnie przez pryzmat tej kwoty (por. też wyrok WSA w Warszawie z 6 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1625/19, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na realia faktyczne niniejszej sprawy, uznać należało, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Organ w sposób nieuprawniony, dokonał ustalenia dochodu z gospodarstwa rolnego skarżącej, posługując się metodą ustalania dochodu z 1 ha przeliczeniowego. W konsekwencji organ błędne ustalił stan faktyczny, tj. rzeczywistą kwotę dochodu skarżącej, co doprowadziło do błędnej odmowy przyznania dochodzonego świadczenia z powołaniem na normę art. 3 ust. 3 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Dodatkowo zauważyć należy, że w zaskarżonej decyzji organ wskazał, że dochód skarżącej z posiadanego gospodarstwa rolnego wynosi 550,87 zł, a z obliczeń organu znajdujących się na str. 10 verte akt administracyjnych wynika, że dochód ten wynosi 496,93 zł netto. Trafnie skarżąca powołuje się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2023 r. sygn. akt III OSK 10/22., w którym to wskazano, że przy obliczaniu dochodu wnioskodawcy na potrzeby postępowania o przyznanie rodzinnego świadczenia uzupełniającego uwzględnia się dochody z gospodarstwa rolnego – art. 2 pkt 2 tiret dwudzieste czwarte ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Zgodnie z postanowieniami art. 4 ust. 6 pkt 5 i ust. 8 ww. ustawy dochód z gospodarstwa rolnego wnioskodawcy może zostać ustalony na podstawie oświadczenia złożonego przez niego pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Stanowisko Sądu o braku możliwości ustalania dochodu osiąganego przez wnioskodawcę z gospodarstwa rolnego poprzez zastosowanie w drodze analogii przepisów ustawy o pomocy społecznej – art. 8 ust. 4 pkt 6 i ust. 9, jest więc prawidłowe. Stosowanie analogii legis dopuszczalne jest jedynie w razie wystąpienia w systemie prawnym luki normatywnej. Chodzi więc wyłącznie o takie skonfigurowania, w których ustawodawca dla pewnych normatywnie wskazanych układów faktycznych nie przewidział prawnie określonych skutków. Na gruncie niniejszej sprawy taka luka nie zachodzi, albowiem ustawodawca w przepisach ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym jednoznacznie wskazał, w jaki sposób ustaleniu podlega dochód osiągany przez wnioskodawcę z gospodarstwa rolnego. Odbywa się to na podstawie złożonego przez niego pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenia. Jeżeli organ będzie miał wątpliwości co do wiarygodności przedmiotowego oświadczenia, może zażądać od wnioskodawcy przedłożenia innych, jednoznacznie przez organ wskazanych, środków dowodowych – art. 6 ust. 1 ww. ustawy. Organ może również samodzielnie ustalić dochód osiągany przez wnioskodawcę z gospodarstwa rolnego, jeżeli posiada takie możliwości – art. 6 ust. 4 ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Zastrzec jednak należy, że ustaleń takich organ nie może czynić poprzez stosowanie w drodze analogii przepisów ustawy o pomocy społecznej. Samodzielne ustalenie dochodu osiąganego przez wnioskodawcę z gospodarstwa rolnego polega na wykorzystaniu środków dowodowych pozostających w dyspozycji organu, a nie na poszukiwaniu alternatywnych podstaw prawnych swojego działania. W związku z powyższym, uznając że zaskarżona decyzja narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art.145 § 1 pkt 1a) i c) p.p.s.a. jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, organ będzie zobligowany do uwzględnienia wykładni prawa zaprezentowanej w niniejszym uzasadnieniu i do szczegółowego przeanalizowania wniosku skarżącej przez pryzmat przesłanek omawianej ustawy.