II SA/Wa 191/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, Asesor WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2007 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie przyznania równoważnika pieniężnego - oddala skargę - II SA/Wa 191/07 UZASADNIENIE Komendant Główny Policji działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. utrzymał w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] października 2006 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. odmawiającej uchylenia decyzji nr [...], w której odmówiono Panu P. K. przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] kwietnia 1999 r. do [...] grudnia 2001 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że policjant, jeszcze jako osoba samotna, na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] września 1998 roku Komendanta Rejonowego Policji w T., od dnia [...] maja 1995 roku pobierał świadczenia finansowe z tytułu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby (w tym czasie zamieszkiwał on u swoich rodziców). W dniu [...] kwietnia 1999 roku pan P. K. zawarł związek małżeński z Panią E. K. i razem z żoną zamieszkał w domu mieszkalnym przy ul. [..] w T. Żona strony była współwłaścicielką tego domu, a uprawnienia swoje wywodziła z tytułu spadkobrania po zmarłej matce (zgon nastąpił w dniu [...] marca 1999 roku). Przedstawiony wyżej stan prawny został potwierdzony postanowieniem Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] października 1999 roku (sygn. akt. [...]). Należy w tym miejscu nadmienić, iż wyżej wymieniona została powołana do dziedziczenia w części odpowiadającej 1/5 całości spadku. Tym samym, biorąc pod uwagę, że w tamtym czasie przyjęto (na podstawie przedstawionej przez stronę dokumentacji), iż wymieniony wyżej budynek posiada 79,70 m2 powierzchni mieszkalnej, uprawnienia spadkowe zainteresowanej dawały jej prawo do 15,94 m2 powierzchni mieszkalnej domu. Powyższe informacje właściwy w sprawie równoważnika organ Policji powziął dopiero w dniu [...] kwietnia 2000 roku. Stały się one podstawą wdrożenia z urzędu postępowania administracyjnego w następstwie którego, decyzją nr [...] z dnia [..] kwietnia 2000 roku Komendanta Miejskiego Policji w T. orzeczono o utracie przez Pana P. K. uprawnień do równoważnika za brak lokalu, z uwagi na okoliczność zamieszkiwania w domu mieszkalnym, będącym współwłasnością małżonka policjanta. Jednakże funkcjonariusz dażył do zmiany tej decyzji. W rezultacie przewód administracyjny został zakończony ostatecznie wydaniem decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] września 2003 roku (orzekającego w sprawie jako organ II instancji), orzekającej, iż zainteresowanemu nie przysługiwał równoważnik w okresie od [...] kwietnia 1999 roku do [...] grudnia 2001 roku. Od powyższego orzeczenia Pan P. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który oddalił skargę. W ocenie sądu, argumenty strony nie zasługiwały na uwzględnienie z uwagi na fakt, iż udział jego żony w masie spadkowej wynosił ponad 15 m2, w związku z czym przewyższał granicę 2 norm zaludnienia. Następnie w dniu [...] czerwca 2006 roku do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. wpłynął raport zainteresowanego zawierający żądanie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty równoważnika za brak lokalu za okres od dnia [...] lipca 1999 roku do [...] grudnia 2001 roku. Uzasadnienie wniosku stanowił fakt, iż Pan P. K. w międzyczasie odnalazł plany budynku, zgodnie z którymi jego powierzchnia mieszkalna była mniejsza, a tym samym proporcjonalnemu zmniejszeniu uległ udział jego żony, nie przekraczając dwóch norm zaludnienia. W tej sytuacji, postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 roku Komendant Wojewódzki Policji wznowił postępowanie w sprawie uprawnień zainteresowanego do równoważnika, zakończone wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2006 roku, uchylającej orzeczenie nr [...] z dnia [...] września 2003 roku oraz przyznającej Panu P. K. przedmiotowe świadczenie za okres od [...] lipca 1999 roku do [...] października 1999 roku. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ I instancji stwierdził, iż do czasu wydania w dniu [...] października 1999 roku przez Sąd Rejonowy w T. postanowienia o nabyciu przez żonę zainteresowanego spadku, obejmującego dom, w którym małżonkowie zamieszkują, w niniejszej sprawie znajdowały zastosowanie przepisy cytowanego już wyżej § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA (a zatem, skoro udział spadkowy odpowiadał powierzchni mieszkalnej budynku w rozmiarze nie przekraczającym 2 norm zaludnienia, to stronie równoważnik przysługuje). Natomiast po tej dacie zastosowanie znajdowały postanowienia § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (a więc małżonek policjanta posiadał, na zasadzie współwłasności, prawo do domu mieszkalnego, w związku z czym funkcjonariusz był pozbawiony uprawnień do równoważnika). Nie zgadzając się jednak z takim rozstrzygnięciem Pan P. K. wniósł odwołanie do organu II instancji. W ocenie skarżącego, prawo do równoważnika należy mu się za cały okres objęty wnioskiem, albowiem w tym czasie zamieszkiwał w domu, który był przedmiotem spadku przysługującego jego żonie. Komendant Główny Policji, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2006 roku uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, w uzasadnieniu wskazując jej braki formalne, a w szczególności niekonsekwentne i błędne wskazywanie w sentencji decyzji podstawy prawnej. Komendant Wojewódzki Policji w K., orzekając ponownie, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2006 roku odmówił uchylenia własnej decyzji nr [...] z [...] września 2003 roku, argumentując, iż w następstwie przeprowadzonego postępowania wznowieniowego mogłoby zapaść wyłącznie orzeczenie odpowiadające istniejącemu stanowi prawnemu, wyrażonemu w tej decyzji (nr [...]). Innymi słowy, organ I instancji uznał wniosek zainteresowanego za niezasadny. W uzasadnieniu takiego stanowiska stwierdzono, iż zarówno przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia MSWiA w przedmiocie równoważnika za brak lokalu, jak też rozporządzenia wcześniejszego (z 20 grudnia 1999 roku, Dz. U. Nr 106, poz. 1212 z późn. zm.) nie pozostawiają wątpliwości i nie pozwalają na przyznanie tego świadczenia policjantowi, którego małżonkowi, choćby w ułamkowej części, przysługuje tytuł prawny do domu mieszkalnego. Od powyższej decyzji Pan P. K. wniósł odwołanie do organu II instancji. Jednak zdaniem Komendanta Głównego Policji, w sprawie należy mieć przede wszystkim na uwadze, iż postępowanie, co wynika z istoty instytucji wznowienia postępowania, jako trybu nadzwyczajnego rozpatrzenia sprawy w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, ma za zadanie wykazać znaczenie, jakie miało na wydanie orzeczenia powzięcie informacji o nowych okolicznościach, mających wpływ na uprawnienia strony. Organ wskazał, że prawo policjanta do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego regulują przepisy ustawy z dnia 6 kwietna 1990 roku o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 z późn. zmianami) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918). W zakresie objętym niniejszym postępowaniem nie bez znaczenia pozostają również regulacje zawarte w nieobowiązujących już przepisach zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 roku (M.P. Nr 76, poz. 708) oraz rozporządzenia MSWiA z 20 grudnia 1999 roku (Dz. U. Nr 106, poz. 1212 z późn. zm.), a odnoszących się do równoważnika za brak lokalu. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Postanowienia te obecnie zostały rozwinięte w przepisach § 1 ust. 1 i 2 cyt. wyżej rozporządzenia stanowiących katalog negatywnych przesłanek po zaistnieniu których wzmiankowane świadczenie policjantowi nie przysługuje. Komendant Główny Policji podniósł, iż w przedmiotowej sprawie istotę sporu stanowi interpretacja przepisów § 1 ust. 1 pkt 5 oraz § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z 2002 roku. Zdaniem organu w odniesieniu do pierwszego z przytoczonych powyżej przepisów, stwierdzić należy, iż stosownie do norm wyrażonych w Kodeksie cywilnym, sam ułamkowo oznaczony (niezależnie w jakim rozmiarze) udział w zabudowanej budynkiem mieszkalnym nieruchomości daje osobie uprawnionej prawo posiadania i korzystania z całości rzeczy. Organ przywołał treść wyroku z dnia 18 września 2003 roku (sygn. akt I SA 3459/01), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż użyte w treści przepisów art. 92 ust. 1 ustawy o Policji oraz aktów w tej materii wykonawczych pojęcie "posiadania" oznacza posiadanie tytułu prawnego do zajmowania określonego tym przepisem lokalu mieszkalnego lub domu. Przy czym, w świetle tezy wyrażonej w wyroku NSA z dnia 21 listopada 1999 roku (sygn. akt I SA 699/97) istotnym elementem tak rozumianego posiadania jest również faktyczne zamieszkiwanie (lub taka możliwość) w lokalu lub domu (oczywiście na podstawie posiadanych uprawnień). Zatem, w rozumieniu resortowych przepisów, policjant może posiadać lokal mieszkalny lub dom tylko wtedy, gdy dysponuje tytułem prawnym pozwalającym jednocześnie na zamieszkanie w nim. To samo należy co do zasady odnieść również do jego małżonka. Natomiast zdaniem Komendanta Głównego Policji w odniesieniu do zasady wyrażonej w § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia, co jest bardzo istotne w niniejszej sprawie, zgodnie z jej literalnym brzmieniem znajduje ona zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy podmiotem uprawnionym jest policjant. W takim ujęciu jest ona niejako konkretyzacją zapisów § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, precyzującą zakres jego prawa do równoważnika w przypadku, gdy wyłącznie on sam jest uprawniony do wyrażonej ułamkowo części lokalu lub domu mieszkalnego (wchodzącego w skład spadku). Rozwiązanie takie zostało przyjęte przez ustawodawcę zapewne z konieczności zharmonizowania wyrażonej w przepisach resortowych (art. 88 ustawy o Policji) zasady ogólnej, iż prawa mieszkaniowe przysługują policjantom w określonym zakresie, wyznaczonym przez normy zaludnienia. Skoro więc funkcjonariuszom przysługują nie mniej niż 2 normy zaludnienia (§ 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów - Dz. U. Nr 105, poz. 884, przy czym takie rozwiązania przyjmowały też poprzednie uregulowania w tej materii), to nie można pozbawić ich praw do równoważnika, jeżeli nie legitymują się oni tytułem prawnym do lokalu lub domu w takim zakresie. Natomiast, nie było podstaw, aby takie zastrzeżenie odnieść do osób, jakkolwiek będących członkami jego rodziny, ale nie pozostających w stosunku służbowym. Zatem, jeżeli jakikolwiek z członków rodziny policjanta, wskazany w przepisach art. 88 ustawy o Policji, posiada ułamkowo oznaczone prawo do lokalu lub domu mieszkalnego, to w tym przypadku nie znajdują zastosowania przepisy § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia. Organ podniósł, iż również pod rządami wcześniej obowiązujących przepisów, wyrażonych zarówno w zarządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 września 1997 roku (M.P. Nr 76, poz. 708) oraz rozporządzenia MSWiA z 20 grudnia 1999 roku (Dz. U. Nr 106, poz. 1212 z późn. zm.), posiadanie przez członka rodziny policjanta lokalu lub domu (także na zasadach współwłasności) stanowiło negatywną przesłankę przyznania równoważnika. Tak więc zdaniem organu uznać należy, iż wyrażona w wymienionych wyżej przepisach norma prawna stanowiąca, iż policjantowi nie przysługuje przedmiotowe świadczenie w przypadku, gdy członkowie jego najbliższej rodziny, których zakres wyznacza art. 88 ustawy o Policji, a wśród których znajduje się również jego małżonek, posiadają oznaczony ułamkowo udział w prawie współwłasności nieruchomości lokalowej lub domu, a sam zainteresowany z rodziną tam zamieszkuje, ma charakter utrwalony. Organ podkreślił, że bezsporne jest, iż Pani E. K., żona skarżącego, była współwłaścicielką domu, objętego wspólnością spadkową, a uprawnienia swoje wywodziła z tytułu spadkobrania po zmarłej matce (zgon nastąpił w dniu [...] marca 1999 roku). Prawo to zainteresowana utraciła dopiero na mocy aktu notarialnego z dnia [...] grudnia 2001 roku, którego przedmiotem był dział spadku oraz zniesienie współwłasności, przez zbycie przez nią posiadanych udziałów. Zatem, odnosząc się do uprawnień Pana P. K. do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego w okresie od [...] kwietnia 1999 roku do [...] grudnia 2001 roku, stwierdzić należy, iż ze względu na okoliczność, iż osobą uprawnioną jako współwłaściciel była jego żona, w sprawie tej znajdowały zastosowanie przepisy § 1 ust. 1 pkt 5 cytowanego już wyżej rozporządzenia MSWiA, a więc zainteresowanemu prawo przysługiwać nie mogło. W tej sytacji, stosownie do postanowień przepisów art. 146 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, nie można uchylić decyzji administracyjnej w trybie wznowieniowym, jeżeli w wyniku przeprowadzonego postępowania mogłoby zapaść wyłącznie orzeczenie, odpowiadające w swej istocie decyzji dotychczasowej W dniu [...] grudnia 2006 r. skargę na powyższą decyzję złożył pan P. K. Skarżący pokreślił, iż przedmiotem jego sprawy było wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Jego zdaniem wystąpiły w sprawie nowe dowody, które nie były znane organowi w chwili wydawania pierwszej decyzji odmawiającej przyznania mu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Nowe obmiary posiadanej przez żonę nieruchomości wskazują, że wynosi ona 12,45 metra kwadratowego i jest to dużo mniej niż wykazują normy opisane w § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. Tymczasem w jego sprawie organy upierają się przy stosowaniu § 1 ust. 1 pkt 5 ww. aktu prawnego, co nie jest prawidłowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na podstawie art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Rozpatrywana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podnieść, że podstawą prawną wydanych decyzji jest przepis art. 145 § 1 pkt 1, pkt 5 kpa. Przepis ten wskazuje, iż postępowanie administracyjne można wznowić, jeżeli w sprawie wyjdą na jaw nowe istotne okoliczności faktyczne lub dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi , który wydał decyzję. Ujawniona treść dowodów musi mieć duże znaczenie dla sprawy tak, aby można było podważyć treść już wydanego rozstrzygnięcia. Wobec skarżącego decyzją Komendanta Miejskiego Policji w T. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2000 r. orzeczono o utracie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, a następnie w toku dalszych czynności skarżącego zmierzających do zmiany ww. decyzji Komendant Wojewódzki w Policji w K. decyzją nr [...] wydał decyzję w której odmówił przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego za okres od [...] kwietnia 1999 r. do [...] grudnia 2001 r. Skarżący chciał wznowienia postępowania w powyższej sprawie, jednak, ze względu na treść przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego organy policyjne słusznie odmówiły uchylenia wydanej w sprawie decyzji. W sprawie podstawą prawną działań policjantów jest przepis § 1 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Przepis ten wskazuje, że równoważnik za brak lokalu mieszkalnego, przyznaje się policjantom w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej oni sami lub członkowi ich najbliższej rodziny nie posiadają domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego stanowiącego odrębną nieruchomość będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny. W sprawie jest bezsporne, że z chwilą otwarcia spadku po zmarłej matce najbliższy członek rodziny skarżącego- żona stał się współposiadaczem części domu jednorodzinnego, przy czym ustawodawca nie uzależnia w tym przypadku możliwości przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od wielkości udziału w dziedziczonej nieruchomości. Natomiast przywoływany przez skarżącego § 1 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego dotyczy jedynie policjantów, przepis ten nie ma żadnego odniesienia do rodziny policjanta, a więc może być zastosowany tylko wówczas gdy policjant sam posiada udział w spadku odpowiadający co najmniej dwóm normom zaludnienia. W tej sytuacji przedstawione przez skarżacego nowe obmiary nieruchomości, w której zamieszkuje nie wnoszą nic nowego do sprawy, dotyczą bowiem innego stanu faktycznego, do którego nie mogą być zastosowane przepisy na podstawie których policjant nie otrzymał równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.