II SA/Wa 1910/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie WSA Maria Werpachowska (spraw.) WSA Bronisław Szydło Protokolant Paweł Groński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M. C. przedstawicielki ustawowej małoletnich A. i K. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku I. uchyla zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2005 r. II. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości III. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz M. C. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego M. C. wnioskiem z dnia 28 kwietnia 2005 r. zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie małoletnim dzieciom A. i K. świadczenia w drodze wyjątku, po zmarłym ojcu J. C. . Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] odmówił przyznania świadczenia. Organ wyjaśnił, że renta rodzinna jest świadczeniem pochodnym świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Wskazał, że zmarły w wieku 48 lat ojciec dzieci miał wprawdzie udowodniony okres ubezpieczenia wynoszący 24 lata, 1 miesiąc i 27 dni, jednakże w ostatnim dziesięcioleciu na wymagane 5 lat ubezpieczenia udowodniono jedynie 3 lata, 11 miesięcy i 25 dni, zaś od lipca 2000 r. do dnia zgonu nie został udowodniony żaden okres pracy potwierdzony opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalno-rentowe i nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w podjęciu zatrudnienia. W ocenie organu w wykazanych przerwach J. C. był zdolny do pracy i nie było przeszkód do kontynuowania ubezpieczenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podała, że zmarły ojciec dzieci w latach 2000-2004 pracował dorywczo, ale pracodawcy nie odprowadzali składek na ubezpieczenie społeczne. Skarżąca wskazała jednocześnie, że jej mąż w 2003 r. uległ wypadkowi, w wyniku którego przez 2 miesiące przebywał w szpitalu, a następnie przez 6 miesięcy nogę miał unieruchomioną w gipsie. Oświadczyła, że długo po tym, jak zdjęto gips noga męża nie była sprawna. Natomiast od 2004 r. chorował na serce i po operacji wstawienia zastawki zmarł. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. Wskazał, że na przestrzeni pracy zawodowej ojca dzieci występuje nieuzasadniona przerwa w okresie od dnia 1 grudnia 1992 r. do dnia 2 kwietnia 1995 r., a ostatnio udowodniony okres składkowy przypada na dzień 31 lipca 2000 r. i od tego dnia do dnia zgonu, a więc przez 4 lata i 7 miesięcy nie został udokumentowany żaden okres, za który byłyby opłacone składki na ubezpieczenie społeczne. Organ jednoznacznie stwierdził przy tym, że w wyżej wskazanym okresie był on zdolny do pracy i nie istniały obiektywne, niezależne od jego woli okoliczności uniemożliwiające kontynuowanie ubezpieczenia. Powołana decyzja stała się przedmiotem skargi M. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), zwanej dalej również ustawą o emeryturach i rentach, poprzez przyjęcie, że nie zostały spełnione warunki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej również kpa, poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, art. 77 kpa, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, art. 80 kpa poprzez uznanie okoliczności sprawy za udowodnione bez wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego. W ocenie skarżącej błędny jest pogląd organu, że trudna sytuacja na rynku pracy i wynikające stąd trudności w znalezieniu pracy nie stanowią szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach. Skarżąca wskazała też, ze organ nie podjął żadnych działań w celu ustalenia, czy zmarły miał jakąkolwiek szansę na znalezienie pracy w rejonie swego miejsca zamieszkania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu sama trudna sytuacja na rynku pracy nie stanowi okoliczności szczególnej, a zarejestrowanie w charakterze bezrobotnego nie odzwierciedla rzeczywistej aktywności bezrobotnego w poszukiwaniu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z przepisu tego wynika, że sąd nie jest związany granicami skargi i obowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszystkich naruszeń prawa. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, wydana została z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach, ubezpieczonym i pozostałych po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nie przekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podkreślić należy, że świadczenie to nie ma charakteru roszczeniowego. Ustawa nie gwarantuje bowiem jego wypłaty, pozostawiając przyznanie tego świadczenia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS. Możliwość decydowania według uznania nie oznacza jednak - co wymaga podkreślenia że organ ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas rozpatrywania wniosku o przyznanie świadczenia. Stosownie do art. 124 ustawy o emeryturach i rentach, w postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w tej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes ZUS podejmujący decyzję administracyjną w sprawie świadczenia przyznawanego w drodze wyjątku jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Prezes ZUS musi zatem przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 kpa. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dopuścił się naruszenia wszystkich tych reguł procesowych w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czego dowodem jest uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że choć podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa jest trafny, to jednak z innego powodu niż powody przytoczone w skardze. Sąd nie może zgodzić się ze skarżącą, że przepisy te naruszone zostały gdyż organ nie podjął próby ustalenia, czy zmarły ojciec dzieci miał szansę na znalezienie pracy w rejonie swego miejsca zamieszkania. Organ zasadnie wskazał, że fakt niemożności znalezienia zatrudnienia w związku z sytuacją panującą na rynku pracy nie odzwierciedla aktywności w poszukiwaniu pracy. Dopiero dowody przedstawione przez skarżącą wskazujące na odmowę zatrudnienia przez konkretnych pracodawców pozwalałyby na uznanie okresu bezowocnych poszukiwań pracy za okres przerwy w zatrudnieniu spowodowanej szczególnymi okolicznościami. Zarzuty we wskazanym zakresie Sąd uznał za niezasadne. Za okoliczność szczególną uważa się bowiem wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Zgodnie z art. 7 kpa, w toku postępowania administracyjnego organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przedmiotowej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył powołaną zasadę prawdy obiektywnej. Organ nie podjął bowiem niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przyjął, że niezdolność do pracy ojca dzieci powstała w dniu śmierci. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się do podniesionej przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy kwestii wypadku, któremu mąż jej uległ w 2003 r., pobytu w szpitalu, dalszego leczenia i ewentualnej rehabilitacji, która mogła nastąpić, po tak długim okresie unieruchomienia oraz choroby serca, w wyniku której zmarł. W ocenie Sądu powołane przez M. C. zdarzenie, mogące mieć istotne znaczenie dla ustalenia prawa do świadczenia oraz oceny, czy zaszły szczególne okoliczności, o których mowa w ustawie o emeryturach i rentach, stwarzały po stronie organu obowiązek poinformowania skarżącej o konieczności przedstawienia dokumentacji lekarskiej potwierdzającej te fakty. Organ nie mógł bowiem - w świetle oświadczenia skarżącej - uznać za udowodnione ponad wszelką wątpliwość, że niezdolność do pracy powstała w dniu śmierci ojca dzieci. Z art. 7 i art. 77 kpa wynika, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne (por. wyrok NSA z dnia 26 października 1984 r. II S.A. 1205/84 ONSA 1984 Nr 2 poz. 98). Nie oznacza to oczywiście, że strona zwolniona jest od udziału w realizacji tego obowiązku. Jednakże dopiero w przypadku gdyby strona dokumentacji tej nie złożyła Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uprawniony był do przyjęcia, że do daty zgonu zmarły J. C. był zdolny do pracy. W przeciwnym wypadku dokumentacja ta powinna podlegać ocenie lekarza orzecznika, który zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 i 3 ustawy o emeryturach i rentach jest uprawniony do oceny niezdolności do pracy, a wydane orzeczenie jest wiążące dla organu. Prezes ZUS nie zbadał wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy i w konsekwencji nie dopełnił obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na obiektywną i wnikliwą jego ocenę. Przedstawienie przez stronę niepełnych, czy też niewystarczających informacji nie zwalnia organu administracji publicznej od ich wyjaśnienia. Obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego spoczywa bowiem także na organie działającym w ramach uznania administracyjnego. Uznaniowość Prezesa ZUS w przyznawaniu świadczeń w drodze wyjątku nie oznacza, że organ ten może dowolnie stosować reguły procesowe określone w kpa. Ponadto, przy zbieraniu materiału dowodowego Prezes ZUS związany jest przepisem art. 83 ustawy o emeryturach i rentach, określającym okoliczności, które należy wziąć pod uwagę w toku postępowania. W świetle powyższego przedstawione przez stronę we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy informacje dotyczące wypadku, pobytu w szpitalu, dalszego leczenia i ewentualnej rehabilitacji nie mogły zostać przez organ pominięte. Prezes ZUS utrzymując w mocy swoją poprzednią decyzję, w sytuacji, gdy pojawiły się nowe okoliczności, których nie zbadano, naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W sytuacji, gdy w ocenie organu odwoławczego postępowanie dowodowe przeprowadzone w pierwszej instancji nie daje podstaw do uznania sprawy za dostatecznie wyjaśnioną - organ odwoławczy obowiązany jest do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Rozpatrując ponownie sprawę Prezes ZUS powinien zwrócić się do skarżącej o złożenie dokumentacji lekarskiej a następnie przedstawi ją lekarzowi orzecznikowi, który ustali, czy niezdolność do pracy mogła istnieć przed datą zgonu. Na tej podstawie organ oceni czy stan zdrowia zmarłego J. C. stanowić mógł okoliczność szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach i wyczerpująco przedstawi swoje stanowisko w uzasadnieniu decyzji. W związku z naruszeniem przez organ art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postanowienie o przyznaniu kosztów zastępstwa procesowego oparto na przepisie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).