II SA/Wa 1910/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Walawski Sędzia WSA Ewa Grochowska - Jung Sędzia WSA Waldemar Śledzik (spr.) Protokolant specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi D.B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania – oddala skargę – Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej także "Ministrem") działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej "k.p.a.") stwierdził niedopuszczalność odwołania [...] D.B. od skierowania z dniem [...] maja 2011 r. do wykonywania obowiązków służbowych w Oddziale [...] Biura Ochrony Rządu. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym. [...] D.B. – [...] Wydziału [...] Oddziału [...] Biura Ochrony Rządu poleceniem służbowym, zamieszczonym w dzienniku Decyzji nr [...] Szefa BOR część 4 Sprawy personalne ust. 3 skierowania do wykonywania obowiązków służbowych pkt 8 (zwanym dalej "Dziennikiem Decyzji nr [...]") został z dniem [...] maja 2011 r. skierowany do wykonywania obowiązków służbowych w Oddziale [...] Biura Ochrony Rządu. Przedmiotowy rozkaz wydany został na wniosek Szefa Wydziału [...] Oddziału [...], tj. bezpośredniego przełożonego funkcjonariusza. Podstawą do przedmiotowego wniosku było wystąpienie [...] D.B. z dnia [...] marca 2011 r., w którym domagał się skierowania na przeszkolenie specjalistyczne informując, że jego wiedza i umiejętności nie zapewniają pełnego bezpieczeństwa realizowanych zadań na stanowisku [...], związanych z zabezpieczeniem ładunku (sprzętu) w samochodzie, co stwarza zagrożenie w trakcie prowadzenia pojazdów przewożących te ładunki. O skierowaniu do wykonywania obowiązków służbowych w Oddziale [...] D.B. został powiadomiony przez bezpośredniego przełożonego Szefa Wydziału [...] BOR w dniu [...] kwietnia 2011 r. W tym samym dniu funkcjonariusz zażądał wydania polecenia na piśmie, co przełożony uczynił, dokonując stosownej adnotacji na wniosku funkcjonariusza. W dniu [...] maja 2011 r. [...] D.B. złożył za pośrednictwem Szefa BOR do Ministra odwołanie od rozkazu o skierowaniu do wykonywania obowiązków służbowych w Oddziale [...], wnosząc o uchylenie decyzji Szefa BOR z dnia [...] kwietnia 2011 r. "w związku z brakami formalnymi, merytorycznymi i naruszającymi przepisy o właściwości organu wydającego decyzję". W uzasadnieniu odwołania podniósł, że wydany mu rozkaz w dniu [...] kwietnia 2011 r. o "przeniesieniu go etatowo do Oddziału [...] BOR z dniem [...] maja 2011 r. poprzez wręczenie mu karki zawierającej dane dotyczące miejsca i czasu stawienia się w Oddziale [...] celem kontynuowania obowiązków służbowych" zawiera braki formalne, ponieważ nie został zarejestrowany jako rozkaz personalny, a ponadto wydał go Szef Zarządu [...] Zastępca Szefa BOR. Rozkaz ten wydany został w następstwie żądania skierowania na przeszkolenie specjalistyczne i dlatego skierowanie do komórki organizacyjnej Oddziału [...] traktuje jako karę za chęć podniesienia swoich kwalifikacji zawodowych. Rozpoznając powyższe odwołanie Minister stwierdził jego niedopuszczalność z uwagi na fakt, że wydane funkcjonariuszowi polecenie służbowe o skierowaniu do wykonywania obowiązków służbowych w Oddziale [...] od dnia [...] maja 2011 r. nie jest decyzją administracyjną. Podkreślił, że specyfika służby w BOR wymaga dyspozycyjności i zdyscyplinowania jej funkcjonariuszy, co przekłada się na możliwość wydawania rozkazów i poleceń służbowych. Wymienione wyżej polecenie służbowe wydane [...] D.B. wynikało z potrzeb sprawnego i efektywnego wykonywania zadań służbowych i nie stanowi rozkazu personalnego w rozumieniu decyzji administracyjnej. Wydane polecenie nie zmienia statusu funkcjonariusza, wynikającego z wcześniejszego rozkazu personalnego o mianowaniu na stanowisko służbowe, nie ingeruje w umiejscowienie funkcjonariusza w strukturze etatowej BOR ani nie wpływa na przypisane stanowisku służbowemu parametry finansowe lub stopień etatowy stanowiska. Przedmiotowym poleceniem Szef BOR nakazał jedynie funkcjonariuszowi Oddziału [...] doraźną realizację zadań w Oddziale [...], co w żadnym przypadku nie oznacza przeniesienia funkcjonariusza na inne stanowisko służbowe. Ponieważ odwołanie do wyższej instancji przysługuje od decyzji administracyjnej, zaś w rozstrzyganej sprawie takiej decyzji nie wydano, Minister zgodnie z art. 134 k.p.a. w drodze postanowienia stwierdził niedopuszczalność odwołania. Od powyższego postanowienia [...] D.B. (zwany dalej także jako "Skarżący") pismem z dnia [...] lipca 2011 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz decyzji Szefa BOR, a także orzeczenia co do istoty sprawy i zasądzenia kosztów postępowania w sprawie. Opisując stan faktyczny sprawy podkreślił, że w dniu [...] kwietnia 2011 r. po otrzymaniu odpowiedzi na piśmie od bezpośredniego przełożonego, który potwierdził, że wydane polecenie służbowe stanowi "procedurę przeniesienia służbowego", od powyższej decyzji w dniu [...] maja 2011 r. złożył odwołanie do MSWiA. Podniósł też, że zapis w Dzienniku Decyzji nr [...] w dniu [...] maja 2011 r. o skierowaniu do wykonywania obowiązków służbowych w Oddziale [...] "jest naruszeniem procedur, ponieważ zaistniał po terminie złożenia odwołania od pozyskanej informacji o decyzji przeniesienia etatowego funkcjonariusza". Dlatego czynności administracyjne ze strony Szefa BOR po złożeniu odwołania są "niedopuszczalne oraz bezprzedmiotowe". Wyraził też pogląd, że skierowanie funkcjonariusza na drodze polecenia służbowego do wykonywania określonych czynności służbowych są związane ze stanem "niewzruszenia" jego obowiązków służbowych przypisanych etatowo. W przypadku zaś wyznaczenia nowych obowiązków służbowych mamy do czynienia z przeniesieniem na nowe stanowisko służbowe, co może nastąpić w drodze delegowania lub wyznaczenia na nowe stanowisko służbowe na drodze administracyjnej. Dlatego też Szef BOR oraz Minister naruszyli art. 25 ust. 1 ustawy o Biurze Ochrony Rządu, gdyż rozkaz personalny o przeniesieniu go do Oddziału [...] nie może być mylnie interpretowany z rozkazem określającym zakres działań służbowych w ramach obowiązków służbowych, czyli poleceniem służbowym. Niezależnie od powyższego Skarżący podniósł, że ani Szef BOR, ani przełożeni nie posiadają żadnych uprawnień do weryfikacji w przedmiocie jego uprawnień do kierowania pojazdami mechanicznymi, co – w jego ocenie – stało się przyczyną "do ukarania go przeniesieniem na posterunek zewnętrzny obiektu BOR". W uzupełnieniu skargi pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. [...] D.B. dodatkowo wskazał, że przeniesienie go do Oddziału [...] było "celowe i złośliwe", w celu pozbawienia go awansu na wyższy stopień służbowy ze względu na zbliżające się Święto BOR oraz, że "decyzja ta winna ukazać się odpowiednio wcześniej, aby zgodnie z art. 25 ustawy o BOR mógł się od niej odwołać, nawet jeżeli to było tylko polecenie służbowe, a nie dopiero w dniu [...] maja 2011 r., podczas gdy obowiązki na innym oddziale miał wykonywać już od [...] maja 2011 r. od godz. 8.00". Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) do rozpoznania niniejszej sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Rozpoznając skargę pod kątem wskazanych kryteriów, Sąd uznał, że nie może zostać uwzględniona, bowiem organ wydając zaskarżone postanowienie nie dopuścił się naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, o których mowa w art. 134 k.p.a. Na wstępie wskazać należy, iż organ odwoławczy, do którego wniesiono środek zaskarżenia, obowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, czy wniosek odwoławczy jest dopuszczalny i czy wniesiony został z zachowaniem ustawowego terminu, co jest warunkiem skuteczności tej czynności procesowej. Wniesienie odwołania od aktu, który strona odwołująca się uznaje za decyzję administracyjną, a organ odwoławczy tej oceny nie podziela, wywodząc, iż przedmiot zaskarżenia decyzją administracyjną nie jest, winien prowadzić do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a. (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt IISA/Rz 414/09). Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia w toku instancji. Zatem odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji państwowej nie jest decyzją administracyjną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2000 r.; sygn. akt V SA 235/00). W rozstrzyganej sprawie właśnie na tę ostatnią przesłankę powołuje się organ, wychodząc z założenia, że polecenie służbowe z dnia [...] kwietnia 2011 r. stanowi akt władczy o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej i nie stanowi decyzji administracyjnej. Sąd stanowisko to podziela. Istotą sporu między stronami jest rozbieżna ocena w zakresie wydanego Skarżącemu polecenia służbowego w dniu [...] kwietnia 2011 r. przez bezpośredniego przełożonego – Szefa Wydziału [...] Oddziału [...] BOR., zamieszczonego następnie w dzienniku Decyzji nr [...] Szefa BOR, o skierowaniu [...] D.B. do wykonywania obowiązków służbowych w Oddziale [...]. Skarżący wywodzi, powołując się między innymi na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że w takim przypadku mamy do czynienia ze skierowaniem funkcjonariusza na nowe stanowisko służbowe, co obliguje przełożonego do wydania decyzji administracyjnej o oddelegowaniu bądź wyznaczeniu nowego stanowiska służbowego - w rozumieniu art. 25 ustawy o BOR. Po zapoznaniu się z aktami sprawy, w tym aktami osobowymi Skarżącego oraz, w szczególności, wnioskiem funkcjonariusza z dnia [...] kwietnia 2011 r. skierowanym do szefa Wydziału [...] Oddziału [...] o "wydanie na piśmie" przeniesienia do Oddziału [...] z dniem [...] maja 2011 r., potwierdzonym "wyciągiem" z Dziennika Decyzji nr [...], Sąd uznał, że organ II instancji dokonał prawidłowej oceny spornego dokumentu, tj. jako polecenia służbowego, w następstwie czego wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania w trybie art. 134 k.p.a. W ocenie Sądu, wydane w dniu [...] kwietnia 2011 r. plecenie służbowe o skierowaniu Skarżącego do wykonywania obowiązków służbowych do jednej z komórek organizacyjnych BOR (tj. w Oddziale [...]), nie jest decyzją administracyjną lecz rozkazem wydanym funkcjonariuszowi BOR w związku z koniecznością zapewnienia sprawnego i efektywnego wykonywania zadań ustawowych tej służby. W tym miejscu podkreślić trzeba, że – jak to wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2011 r. w sprawie II SA/Wa 2148/10, a którą to tezę skład orzekający w niniejszej sprawie w całości akceptuje - podległość służbowa w administracji publicznej i w służbach mundurowych realizuje odmienny cel i odwołuje się do innego sytemu wartości niż ochrona interesów i praw podmiotowych usytuowanych na zewnątrz administracji poszukujących tej ochrony w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. To ogólne założenie ustawodawcze znajduje potwierdzenie w przepisach szczególnych określających ustrój, zadania i sposób działania poszczególnych służb publicznych, a w rozpatrywanym przypadku – w przepisach ustawy z dnia 16 marca 2001 r. o Biurze Ochrony Rządu (Dz. U. z 2004 r. Nr 163, poz. 1712 z późn. zm.). Zgodnie z art. 1 cyt. ustawy, BOR stanowi jednolitą, umundurowaną, uzbrojoną formację, wykonującą zadania z zakresu ochrony osób, obiektów i urządzeń najważniejszych organów i instytucji państwa oraz delegacji państw obcych przebywających na terytorium RP. Dodać można, że do specyfiki tej służby na tle innych służb mundurowych, należy jednolitość systemu kierowania i podległości służbowej oraz jej organizacji i struktury wewnętrznej (która ma charakter niejawny), nakierowanej na jak najbardziej efektywne wykonywanie wymienionych wyżej zadań ustawowych. Przejawem tego jest między innymi to, że Szef BOR jest przełożonym wszystkich funkcjonariuszy BOR oraz, że w tym celu może wydawać decyzje bezpośrednio lub przy pomocy swoich zastępców i szefów komórek organizacyjnych. Już z tego wynika, że zarzuty Skarżącego, iż polecenie służbowe wydał mu "niewłaściwy przełożony" są oczywiście bezzasadne. Korzystając z powyższych uprawnień, właściwy przełożony skierował poleceniem służbowym z dnia [...] kwietnia 2011 r. Skarżącego do wykonywania zadań służbowych w zakresie ochrony obiektów Oddziału [...]. Z analizy akt osobowych funkcjonariusza wynika, że polecenie to nie zmienia statusu funkcjonariusza, wynikającego z wcześniejszego rozkazu personalnego o mianowaniu na stanowisko służbowe [...], nie wpływa na przypisane temu stanowisku uposażenie czy też stopień etatowy przynależny temu stanowisku oraz nie zmienia umiejscowienia funkcjonariusza w strukturze etatowej BOR. W sprawie bezspornym jest, że Skarżący, po wydanym poleceniu służbowym, nadal zajmował stanowisko służbowe [...], o którym mowa w poz. 47 tabeli nr 2 w zakresie wymagań dotyczących wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinien odpowiadać funkcjonariusz na innych stanowiskach służbowych, stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 4 września 2002 r. w sprawie wymagań, jakim powinni odpowiadać funkcjonariusze BOR na stanowisku szefa komórki organizacyjnej lub innym stanowisku służbowym (Dz. U. Nr 165, poz. 1357 z późn. zm.). Skarżący nadal otrzymywał też stawkę uposażenia zasadniczego według posiadanego stopnia służbowego chorążego, z uwzględnieniem wysługi lat, określoną w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 maja 2002 r. w sprawie stawek uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy BOR (Dz. U. Nr 67, poz. 623 z późn. zm.). Dlatego też Sąd nie może podzielić opinii Skarżącego, że omawiane polecenie służbowe wyczerpuje znamiona art. 25 ust. 1 ustawy o BOR i tym samym stanowi decyzję administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a., od której przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego personalnego. Tego rodzaju akt (polecenie służbowe) nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. lecz aktem wewnętrznym wynikającym z podległości służbowej. Nie kształtuje on bowiem stosunku służbowego funkcjonariusza, poprzez nawiązanie, zmianę i rozwiązanie stosunku służbowego, co następuje przez wydanie rozkazu personalnego odpowiednio o mianowaniu, wyznaczeniu lub powołaniu na stanowisko służbowe, przeniesieniu, zwolnieniu lub odwołaniu z tego stanowiska albo o zwolnieniu ze służby. Stanowi natomiast rozkaz, który nakazuje pełnienie służby, jak w omawianym przypadku, przy ochronie obiektów, z uwagi na zaistniałe potrzeby służby. Sąd nie podziela także poglądu Skarżącego, że skierowanie do pełnienia wskazanych zadań służbowych jest przeniesieniem służbowym i powinno nastąpić, jeśli nie w drodze wyznaczenia na nowe stanowisko służbowe decyzją administracyjną, to w drodze oddelegowania. Instytucja oddelegowania służbowego dotyczy bowiem skierowania funkcjonariusza BOR do innej miejscowości na okres do 12 miesięcy (por. art. 30 ustawy o BOR) – co w przypadku Skarżącego nie miało miejsca. Tym bardziej omawianego skierowania nie można traktować w rozumieniu przepisu art. 31 ust. 2 ustawy, tj. jako oddelegowania do pełnienia zadań służbowych poza BOR. W związku z zarzutami Skarżącego w zakresie niezapoznania go z zapisem w dzienniku Decyzji Nr [...] o skierowaniu do wykonywania zadań służbowych w Oddziale [...] oraz "zamiennego" traktowania przez Skarżącego jako rozkazu personalnego, z jednej strony, polecenia służbowego z dnia [...] kwietnia 2011 r., z drugiej zaś, potwierdzenia tegoż polecenia we wzmiankowanym dzienniku Decyzji Nr [...], dla jasności sprawy odrębnego omówienia i analizy wymaga prawny charakter tegoż wpisu. W ocenie Sądu, wpis o skierowaniu Skarżącego do wykonywania obowiązków służbowych w Oddziale [...] do Dziennika Decyzji nr [...] ma charakter stricte informacyjny, o cechach czynności techniczno-materialnej, będącej następstwem żądania potwierdzenia w formie pisemnej wydanego w dniu [...] kwietnia 2011 r. polecenia służbowego. Do takiego wniosku prowadzi zarówno analiza pisma Skarżącego z dnia [...] kwietnia 2011 r., w którym domaga się "wyjaśnienia na piśmie zaistniałej sytuacji" oraz, w szczególności, wydane na nim potwierdzenie przez bezpośredniego przełożonego "polecenie zameldowania się u Szefa Oddziału [...]". Powyższe ustalenie, zdaniem Sądu, czyni bezprzedmiotowymi dalsze rozważania odnośnie kiedy i z jakim skutkiem prawnym Skarżący zapoznał się z wpisem w Dzienniku Decyzji Nr [...] albowiem polecenie służbowe wydane mu w dniu [...] kwietnia 2011 r. przyjął do wiadomości w tym samym dniu, żądając jedynie jego pisemnego potwierdzenia przez przełożonych. Reasumując dotychczasowe ustalenia, wydane Skarżącemu polecenie służbowe dotyczyło sfery dyspozycyjności funkcjonariusza wobec jego władzy służbowej. Polecenie służbowe jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikającym z podległości służbowej. Akty te nie są decyzjami administracyjnymi, od których służy odwołanie do wyższej instancji (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2001 r.; sygn. akt II SAB 251/00) i dlatego nie mają do nich zastosowanie przepisy procedury administracyjnej. Skoro zatem Skarżący wniósł odwołanie od rozkazu, który w rozumieniu przepisów k.p.a. nie jest decyzją administracyjną, to Minister, jako wyższy organ w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o BOR, zasadnie w oparciu o przepis art. 134 k.p.a. wydał postanowienie stwierdzające niedopuszczalność wniesionego przez skarżącego odwołania. Niezależnie od rozstrzyganego przypadku Sąd stwierdza, że nie badał zasadności podnoszonych przez Skarżącego zarzutów dotyczących, w jego ocenie, niewłaściwego traktowania przez przełożonych, a w szczególności związku wydanego polecenia służbowego z odmową skierowania go na przeszkolenie specjalistyczne, gdyż wykraczałoby to poza zakres kognicji sądów administracyjnych. Sąd jedynie zauważa, że z akt sprawy wynika, iż odrębną skargę w tym zakresie Skarżący złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W świetle zaprezentowanych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.