II SA/Wa 1910/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Janusz Walawski (spr.), Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2016 r. sprawy ze skargi P.P. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa do dodatku za wysługę lat uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lipca 2015 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej, na podstawie art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 1402 z późn. zm.) w zw. z § 4 ust. 1 pkt 1 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 148 z późn. zm.) oraz § 1 ust. 1 pkt 6 i § 5 ust. 2 oraz § 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 września 2008 r. w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 178, poz. 1101), w dniu [...] lipca 2015 r. wydał rozkaz personalny nr [...], którym ustalił P.P. na dzień 1 lipca 2015 r. prawo do dodatku za wysługę lat w wysokości wynoszącej miesięcznie 9% należnego uposażenia. Organ w uzasadnieniu powyżej określonego rozkazu personalnego podał, że P.P. w dniu [...] czerwca 2015 r. zwrócił się z wnioskiem do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o zaliczenie do wysługi lat dla celów uposażeniowych okresu prowadzenia działalności gospodarczej w okresie od [...] listopada 1992 r. do [...] września 2006 r. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie sposobu i trybu zaliczenia okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej do wysługi lat zalicza się przede wszystkim okresy służby w Straży Granicznej lub w innych formacjach mundurowych oraz okresy zakończonego zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub na danym stanowisku. Ponadto w myśl § 1 ust. 1 pkt 6 powołanego rozporządzenia do wysługi lat zalicza się inne okresy, które na mocy odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Prowadzenie działalności gospodarczej nie jest tożsame z pełnieniem służby, ani z pracowniczym stosunkiem podporządkowania. Dalej organ I instancji wyjaśnił , że aktem prawnym regulującym prowadzenie działalności gospodarczej jest ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.), która nie zawiera przepisów umożliwiających zaliczenie okresu prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariuszy Straży Granicznej. Komendant Główny Straży Granicznej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) w dniu [...] września 2015 r. wydał decyzją nr [...], którą utrzymał w mocy rozkaz personalny organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu stwierdził, że przepisy, do których prawidłowo odwołał się organ I instancji nie dają podstaw do zaliczenia okresu prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. Osoba prowadząca działalność gospodarczą nie nawiązuje stosunku pracy, nie jest pracownikiem. Z tego względu okresu tego nie można zakwalifikować jako "zakończonego okresu zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy" w rozumieniu § 1 ust. pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie sposobu i trybu zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat dla funkcjonariuszy Straży Granicznej. P.P. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2015 r., w której podniósł, że nie ma żadnej różnicy pomiędzy prowadzącym działalność gospodarczą a prowadzącym gospodarstwo rolne, ponieważ żaden z nich nikomu nie podlega i każdy pracuje na własny rachunek. Niezaliczenie mu przedmiotowego okresu pracy do wysługi lat narusza konstytucyjna zasadę równości. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) – zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne, dokonując tej kontroli, stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji. Uwzględniając skargę sąd może jedynie, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 P.p.s.a., uchylić zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stwierdzić nieważność, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kpa lub innych przepisach, stwierdzić wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kpa lub w innych przepisach. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a., skarga zgodnie z art. 151 P.p.s.a. podlega oddaleniu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle powyżej przytoczonych przepisów, skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podane. Stosownie do treści art. 61 § 1ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm. ) – zwanej dalej Kpa, żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, organ powinien ustalić rzeczywistą wolę strony. W postępowaniu, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, wyjście przez organ administracji publicznej poza żądanie strony i z urzędu – bez uzyskania zgody strony w tym zakresie – określenie przez organ zakresu wniosku i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w sprawie powoduje, że decyzja tego organu jest sprzeczna z prawem. Organ w rozpoznawanej sprawie rozpatrywał wniosek skarżącego, w którym żądał on zaliczenia okresu prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat dla funkcjonariuszy Straży Granicznej. Podkreślić należy, że rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji i by nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło. W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zawarte jest w decyzji organu I instancji, jednak w ocenie Sądu decyzja ta jest obarczona pewnymi wadami, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ w komparycji decyzji rozstrzyga bowiem o kwestiach, o których rozstrzygnięcie skarżący nie wnosił, tzn. o grupie uposażenia zasadniczego, mnożnika kwoty bazowej, dodatku służbowym oraz o przysługującej skarżącemu wysokości dodatku za wysługę lat, przy czym w tym przypadku czyni to trzykrotnie. W rozpoznawanej sprawie zakres żądanie skarżącego nie może budzić żadnych wątpliwości, co oznacza, że organ w komparycji decyzji powinien rozstrzygnąć o zaliczeniu bądź o odmowie zaliczenia okresu prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wysokości dodatku za wysługę lat funkcjonariusza Straży Granicznej. Natomiast organ w komparycji decyzji potwierdza to, co nie jest sporne, natomiast odmowa zaliczenia spornego okresu wynika dopiero z uzasadnienia decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję w całości lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny pływ na wynik sprawy. Zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie Sądu konieczność ustalenia, czy w konkretnej sprawie dane uchybienie mogło spowodować wydanie orzeczenia o innej treści niż to, które rzeczywiście zostało wydane. W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu potencjalnej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Skoro organ wydał decyzję wykraczającą poza zakres żądania skarżącego oznacza to, że mamy do czynienia właśnie z taką sytuacją. Z kolei organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, gdyż utrzymał w mocy wadliwą decyzję organu I instancji. Zatem organy, rozpatrując ponownie sprawę zobowiązane są usunąć stwierdzone uchybienie. Dodać należy, że w związku ze stwierdzonym naruszeniem przepisów postępowania Sąd nie badał zasadności zarzutów podniesionych w skardze. W związku z powyższym Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.