II SA/Wa 1913/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant Referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi W. M. na rozkaz personalny Komendanta [...] Policji z dnia [...]lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym 1. uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., 2. stwierdza, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Rejonowy Policji [...] rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. wydanym na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), oraz § 3 ust. 1, § 4 i § 5 ust. 1 – 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2001 r. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), odmówił ustalenia W. M. wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] sierpnia 2005 r. do dnia [...] czerwca 2009 r. Po rozpoznaniu odwołania Komendant [...] Policji rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy rozkaz personalny. Organ ustalił, że strona w latach 2005-2009 uczęszczała do Liceum Profilowanego w O. na kierunku [...], oddalonego od miejsca zamieszkania o 7 km. Jak wynika z oświadczenia wnioskodawcy dojazd zajmował mu 45 minut w obie strony. Zajęcia szkolne trwały przeciętnie 5-6 godzin lekcyjnych dziennie, zaś do lekcji przygotowywał się około 1 godziny dziennie zatem czas spędzony w szkole oraz potrzebny na dojazd do niej i przygotowanie się do lekcji zajmował wnioskodawcy od 7 do 8 godzin. Komendant [...] Policji uznał, że brak jest podstaw do przyznania policjantowi prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, ponieważ przyjął, że funkcjonariusz kształcąc się w szkole ponadpodstawowej nie mógł wykonywać stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Zdaniem organu nauka w innej miejscowości od miejsca zamieszkania odbywana w systemie dziennym uniemożliwia podjęcie stałej pracy w gospodarstwie rolnym w rozmiarze pozwalającym na jej zaliczenie do okresu zatrudnienia. W ocenie organu W. M. świadczył pomoc jedynie doraźnie, nie miała ona charakteru stałego z uwagi na inne absorbujące zajęcia jakimi była nauka w szkole ponadpodstawowej i to właśnie nauka i związane z nią obowiązki stanowiły w tym czasie główne zajęcie wnioskodawcy nie zaś praca w gospodarstwie rolnym. Organ zaznaczył, iż W. M. po ukończeniu szkoły średniej odbył w okresie od [...] czerwca 2009 r. do [...] stycznia 2010 r. staż w Komendzie Powiatowej Policji w L., a od [...] grudnia 2009 r. rozpoczął postępowanie kwalifikacyjne do Służby w Policji. Również w dokumentacji związanej z przyjęciem do służby w Policji znajdującej się aktach osobowych nie przedstawił informacji o pracy w gospodarstwie rolnym, co świadczy o tym, że nie traktował wykonywanych w gospodarstwie rolnym zajęć, jako stałej pracy, nie wiązał swojej przyszłości z pracą w gospodarstwie i poszukiwał pracy. Nadto zdaniem organu nie udowodnił w sposób Niebudzący wątpliwości faktu zamieszkiwania we wnioskowanym okresie w gospodarstwie rolnym w miejscowości N. Odnosząc się do zeznań powołanych przez policjanta świadków organ wskazał, iż jeden ze świadków – L. K. we wnioskowanym okresie pracował zawodowo, zatem jego zeznania nie są oparte na ciągłej obserwacji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. M. wniósł o uchylenia zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta [...] Policji, wskazując, iż spełnia wszystkie kryteria domownika, a załączone dokumenty stanowią uzasadnienie wliczenia podanego czasokresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców do pracowniczego stażu pracy. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] Policji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Jest to zatem kontrola legalności rozstrzygnięcia, zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając, według powyższych kryteriów, zaskarżony rozkaz personalny Komendanta [...] Policji oraz poprzedzający go rozkaz personalny organu I instancji należy uznać, że powinny zostać one wyeliminowane z obrotu prawnego jako wadliwe. Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia (art. 100). Wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat (art. 101 ust. 1). Zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę (art. 106 ust. 1). Na podstawie art. 101 ust. 2 tej ustawy zostało wydane rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, które w § 4 ust. 1 pkt 5 stanowi, że do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1 – 4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Komendant [...] Policji prawidłowo przyjął, że tymi odrębnymi przepisami są art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. z 1990 r. Nr 54, poz. 310) oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1403), jednak, stosując je w zaistniałym stanie faktycznym niniejszej sprawy, błędnie uznał, że wnioskowany okres pracy skarżącego w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców nie może być w całości wliczony do stażu służby, celem ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat. W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Pojęcie "domownika", wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym, nie zostało zdefiniowane w powołanej ustawie z dnia 20 lipca 1990 r., lecz ustawodawca odesłał w zakresie ustalania jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. W przedmiotowej sprawie skarżący wskazał, że pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika wykonywał w latach 2005-2009, zatem mają w tym przypadku zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. W ocenie Sądu, w pierwszej kolejności obowiązkiem organów było prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy, które jest zawsze zagadnieniem kluczowym, a także niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Podejmując decyzję administracyjną, organ był związany regułami postępowania administracyjnego, które określały jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też zobligowany był m. in. Do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Musiał też w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie (art. 107 § 3 k.p.a). Przechodząc na stan rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że uzasadnienia zarówno zaskarżonego rozkazu personalnego, jak i poprzedzającego go rozkazu personalnego nie spełniają powyższych kryteriów. Nie zawierają bowiem przedstawienia prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Organy badając problematykę łączenia przez W. M. obowiązków ucznia szkoły ponadpodstawowej z wykonywaniem pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, nie ustaliły w sposób stanowczy, czy taka okoliczność miała miejsce, czy też nie. W toku postępowania ustalono, że w sprawie zarówno świadkowie, jak i wnioskodawca w oświadczeniu podają, że praca w gospodarstwie rolnym rodziców była świadczona w sposób stały i pomimo tego stwierdzono, że praca skarżącego w okresie uczęszczania do szkoły ponadpodstawowej mogła stanowić jedynie pomoc rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego i miała charakter pracy doraźnej. Organy nie dokonały zatem prawidłowej analizy zeznań świadków. Jak wynika z akt sprawy W. M. w niniejszym postępowaniu powołał świadków, którzy zeznając w sposób spójny i logiczny potwierdzili okoliczności wskazane przez funkcjonariusza. W takiej sytuacji mogły postąpić w dwojaki sposób, tj. uwzględnić wniosek strony o zaliczenie spornego okresu do pracowniczego stażu pracy lub też dokonać negatywnej oceny zeznań świadków. Organy, wybierają ten drugi sposób postępowania powinny dysponować innym materiałem dowodowym, z którego wynikałyby fakty przeczące twierdzeniom strony i świadków przez nią wskazanych. W ocenie Sądu, organy nie dysponowały materiałem dowodowym, z którego mogłoby wywieść wnioski sprzeczne z twierdzeniami strony. Za nietrafne należało uznać także stanowisko organów, sprowadzające się do twierdzenia, że oświadczenie skarżącego jest nieprawdziwe, gdyż w materiałach składanych do organu na etapie ubiegania się o przyjęcie do służby w Policji, nie wspomniał, że pracował w gospodarstwie rolnym rodziców w żądanym okresie. Oświadczenie skarżącego jest nieprawdziwe, gdyż w materiałach, składanych do organu na etapie ubiegania się przyjęcie do służby w Policji, nie wspomniał, że pracował w gospodarstwie rolnym rodziców w żądanym okresie. Takiej informacji strona nie musiała podawać, gdy starała się o przyjęcie do służby, bowiem wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nie rzutowało na możliwość przyjęcia do służby w Policji. Stąd wnioski organów w tym zakresie należy uznać za zbyt daleko idące i nieoparte na realnych podstawach. Podobnie jak założenie, że uczestnictwo strony w postępowaniu kwalifikacyjnym przed wstąpieniem do służby w Policji, uniemożliwiało jej wykonywanie pracy w gospodarstwie rolnym. Organ nie wykazał, aby zakres tego postępowania uniemożliwiał sporną pracę. Nadto wskazać należy, czego nie zważa organ, iż podanie o przyjęcie do służby w Policji skarżący złożył w dniu [...] grudnia 2009 r. (data wpływu do organu 7 grudnia 2009 r.), staż w Komendzie Powiatowej Policji w L. odbył w okresie od [...] czerwca 2009 r. do [...] stycznia 2010 r. natomiast okres pracy w gospodarstwie rolnym, o którego zaliczenie ubiega się w przedmiotowy postępowaniu to [...] sierpnia 2005 r. do [...] czerwca 2009 r., a więc okres w którym nie wykonywał innego zatrudnienia poza pracą w gospodarstwie rolnym. Zdaniem Sądu organy nie posiadały też materiału dowodowego umożliwiającego skutecznie podważenie twierdzeń W. M. o wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika w okresie, gdy pobierał naukę w szkole ponadpodstawowej. Pobieranie nauki w szkole nie wyklucza jeszcze możliwości wykonywania pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika. W sytuacji, gdy organy podnoszą stanowcze twierdzenia, że nie jest możliwe świadczenie pracy przez ucznia szkoły ponadpodstawowej powinny dla takich konkluzji znaleźć oparcie w zebranych dowodach. Takiego materiału dowodowego organy nie zebrały. Przyjęły jedynie, że uczeń szkoły ponadpodstawowej z uwagi na rozmiar obowiązków szkolnych, nie ma możliwości czasowych do tego, aby codziennie i systematycznie wykonywać stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Wnioski takie należy uznać za gołosłowne, gdyż nie zostały poparte żadnymi dowodami. Podstawą odmowy ustalenia policjantowi wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za kres pracy w gospodarstwie rolnym nie mogła także stanowić odległość od miejsca zamieszkania skarżącego do szkoły, bowiem niewątpliwie nie była ona znacząca. W świetle powyższego, należało uznać, że organy nie dysponowały materiałem dowodowym, wystarczającym do skutecznego podważenia zeznań świadków, potwierdzających wykonywanie przez funkcjonariusza pracy we wskazanym okresie, a błędnie oceniając oświadczenia postąpiły pochopnie. Zatrudnienie L. K. nie umożliwiało jak to przyjęły organy codziennego widywania wnioskodawcy podczas pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Świadek zeznał bowiem, iż skarżący wykonywał pracę rano i po powrocie ze szkoły nieraz do późnych godzin nocnych. Oświadczenie to jest wiarygodne tym bardziej, że świadek był nieobecny w miejscu zamieszkania w godzinach nauki skarżącego. Powyższa okoliczność powinna być stosownie oceniona przez pryzmat chociażby tego jakie prace skarżący wykonywał w gospodarstwie rolnym w godzinach popołudniowych i wieczornych, a więc w czasie, gdy świadek znajdował się już w miejscu zamieszkania. Organy nie uwzględniły również, że zabudowania gospodarcze rodziców skarżącego znajdowały się w bezpośrednim sąsiedztwie miejsca zamieszkania świadka L. K., co zdecydowanie umożliwiało obserwację pracy skarżącego. Nadto wskazać należy, iż zeznania te są zbieżne z zeznaniami świadka J. Z., który we wnioskowanym okresie przebywał na rencie chorobowej a zabudowania gospodarcze rodziców skarżącego od jego posesji położone są około 30 metrów natomiast grunty rolne graniczą z jego gruntem. Rozpoznając przedmiotową sprawę należy wziąść pod uwagę to, że w rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym jak rolnik i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje rozróżnienie przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji rolnika i domownika. Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadziałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjmować, że skoro osoba, mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego. Ocena taka musi być dokonywana w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych. W wyroku z dnia 29 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 321/11 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że obecnie w orzecznictwie bardziej liberalnie podchodzi się do przesłanki "stałej pracy" i przyjmuje się, że nie należy utożsamiać jej z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. W związku z tym ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy. Wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie podejmował się też Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/1920/292) Sąd Najwyższy wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Podkreślił, że mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem cechującym domownika. Nieodzowne jest zatem sięgnięcie do specjalnego znaczenia jego roli w społeczno-gospodarczych stosunkach wiejskich, której specyfikę uwypukla porównanie określenia domownika w art. 6 pkt 2 i definicji rolnika sformułowanej w art. 6 pkt 1 ustawy. Zestawienie tych przepisów pokazuje, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny użytek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Mając to na względzie, należy zaaprobować stanowisko, że wystarczające dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za stałą jest wykonywanie w jej przebiegu wszystkich zabiegów agrotechnicznych z wiązanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze dedykowanym potrzebami i terminami tych prac oraz używaniem ułatwiającego te prace sprzętu. Stanowisko to nawiązuje do wyroku z dnia 21 kwietnia 1998 r., sygn. Akt II UKN 3/98 (niepublikowanego), w którym Sąd Najwyższy przyjął, że praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego jego funkcjonowania, zgodnie ze jego strukturą, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób, jest pracą stałą. Nadto wskazać należy, iż organy nie posiadały również materiału dowodowego umożliwiającego skuteczne podważenie twierdzeń skarżącego o zamieszkiwaniu w gospodarstwie rolnym rodziców we wsi N. gmina [...]. Jak wynika bowiem z oświadczenia skarżącego z dnia [...] kwietnia 2013 r. zamieszkiwał we wspólnym gospodarstwie rolnym rodziców wraz z nimi oraz dziadkami natomiast zameldowany był wraz z rodzicami w miejscowymi O. w mieszkaniu rodziców które zakupili w 1994 r. Wraz z rodzicami przeprowadził się do wsi N., gdy dziadkowie przekazali jego ojcu gospodarstwo rolne. Rozpoznając przedmiotową sprawę ponownie uwzględniając wykładnie dokonaną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, organy będą zobowiązane ustalić stan faktyczny w sposób kompletny, dokonując przy tym oceny zgromadzonych dowodów w taki sposób, aby ocena ta była swobodna, lecz nie dowolna. Organy są oczywiście uprawnione do zakwestionowania przedłożonych przez stronę dowodów, lecz muszą to uczynić w sposób przekonywujący. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega bowiem na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych. Dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego daje podstawę do przyjęcia, że wynikająca z art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że organy nie wyjaśniły sprawy w sposób wymagany przepisami art. 7, art. 77, i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dokonały niewłaściwej wykładni pojęcia "domownika". Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 tej ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości.