II SA/Wa 1913/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Iwona Maciejuk, , Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) decyzją nr[...], z dnia [...] września 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] o odmowie przyznania A.C. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: A.C. wnioskiem z dnia [...] maja 2015 r. wystąpił do Prezesa ZUS o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu wniosku podniósł, że jest chory na nowotwór. Choroba postępuje i uniemożliwia mu normalną egzystencję. Wymaga stałej opieki drugiej osoby, zwłaszcza podczas ataków bólu, który jest ostry, długotrwały i trudny do zniesienia. Podniósł, że przez całe życie ciężko pracował. Choroba wyniszcza jego organizm i nie jest już zdolny do jakiejkolwiek pracy. Wskazał, że ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności oraz orzeczoną dwukrotnie w latach 2014 i 2015, przez lekarza orzecznika ZUS, całkowitą niezdolność do pracy. Wyjaśnił także, że odmówiono mu przyznania renty w trybie zwykłym. Z uwagi na to, że nie zawsze miał możliwość pracy na podstawie umowy o pracę zaliczono mu do okresów składkowych tylko 25 lat. Podał także, że zwracał się już do Prezesa ZUS w 2015 r. o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, jednakże odmówiono mu przyznania tego świadczenia. Dodatkowo A.C. opisał swoją sytuację materialną. Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Prezes ZUS, powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 748 ze zm.) odmówił A.C. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu decyzji, powołując się na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych organ stwierdził, iż przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy spełnione są łącznie wszystkie wymienione w tym przepisie przesłanki, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego świadczenia. Organ podniósł, że z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, iż na przestrzeni 58 lat życia wnioskodawca udokumentował tylko 25 lat i 8 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Prezes ZUS zaznaczył przy tym, że A.C. stał się niezdolny do pracy w wieku 55 lat. Ponadto Prezes ZUS podniósł, że w 10-leciu przypadającym przed dniem złożenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano jedynie 2 lata, 9 miesięcy i 19 dni tych okresów. Zdaniem organu nie bez znaczenia pozostaje też fakt, że w latach 1985-1986, 1999-2007, 2008-2011 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionych okresach przerw w ubezpieczeniu wobec wnioskodawcy nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Ponadto Prezes ZUS podniósł, że z dokumentacji rentowej wynika, iż wnioskodawca podejmował pracę bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego, a co za tym idzie, nie dopatrzono się szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. W ocenie organu osoba decydująca się na taką formę wykonywania pracy winna liczyć się z negatywnymi skutkami w sferze uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ zaznaczył jednocześnie, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A.C. podniósł, że spełnia przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Podniósł także, że stał się niezdolny do pracy momencie, gdy pozostawał w zatrudnieniu. Prezes ZUS, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] września 2016 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Ponadto organ podniósł, że nadal nie stwierdził istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. W ocenie organu z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których A.C. nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Organ wyjaśnił przy tym, że przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Prezes ZUS ponownie zwrócił uwagę, że w okresach: od [...] kwietnia 1985 r. do [...] czerwca 1986 r., od [...] stycznia 1999 r. do [...] listopada 2007 r. i od [...] marca 2008 r. do [...] lipca 2011 r., A.C. nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Zdaniem organu w tej sytuacji, niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec wnioskodawcy w wyżej wymienionych okresach nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Dodatkowo organ podał, że lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] listopada 2014 r. ustalił, że wnioskodawca stał się całkowicie niezdolny do pracy w dniu [...] lutego 2014 r., a orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2015 r., iż jest on całkowicie niezdolny do pracy do [...] grudnia 2018 r. Prezes ZUS ponownie zaznaczył, że świadome podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne ma ten skutek, że osoba, która podejmuje takie zatrudnienie świadomie godzi się z powstaniem negatywnych konsekwencji w zakresie przyszłych uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Fakt ten nie może zatem być uznany za okoliczność, która mogłaby zostać potraktowana jako zdarzenie wyjątkowe i niezależne od ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ustawy. Natomiast obecna niemożność podjęcia zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz trudne warunki materialne, zdaniem organu, nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Na powyższą decyzję A.C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 9 i 11 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o odmowie przyznania świadczenia w formie renty w drodze wyjątku; - art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie dlaczego mimo, iż skarżący spełnia wszystkie przesłanki z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych odmówiono mu przyznania świadczenia; - art. 107 § 2 i 3 K.p.a. poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika dlaczego nieuleczalna choroba nowotworowa, nie jest szczególną okolicznością z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a.; - art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wydanej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w dniu [...] czerwca 2016 r. w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzeczenie o przyznaniu świadczenia w formie renty w drodze wyjątku; 2. naruszenie przepisu prawa materialnego, tj. art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych polegające na błędnym przyjęciu, że mimo, iż skarżący spełnia wszystkie przesłanki wymienione w tym artykule, świadczenie w drodze wyjątku mu nie przysługuje. Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ podniósł, że skarżący do 2014 r. nie był niezdolny do pracy. Potwierdzono brak ubezpieczenia w okresach wskazanych jako przerwy w ubezpieczeniu, w tym w latach 1999-2007, kiedy to skarżący miał wszelką możliwość zgłoszenia do ubezpieczenia jako osoba współpracująca przy działalności gospodarczej. Prezes ZUS wskazał także, że nie stwierdzono innych okoliczności szczególnych mogących usprawiedliwiać pozostałe przerwy w ubezpieczeniu. Nie stwierdzono także by skarżący udowodnił determinację w poszukiwaniu legalnego zatrudnienia. Przeciwnie, w długich okresach zatrudniał się bez jakiejkolwiek dbałości o własne ubezpieczenie, co w żądnym razie nie ma charakteru okoliczności od niego niezależnej. Zdaniem organu wyjaśnienia skarżącego odnośnie przyczyn, dla jakich w długich okresach wykonywał pracę nie objętą ubezpieczeniem nie wskazują, by okoliczność ta wystąpiła bez jego woli i by nie miał na nią wpływu. W wyniku wyłącznie własnej decyzji i własnego wyboru nie zdecydował się na przystąpienie do ubezpieczenia jako osoba współpracująca przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Ponadto w ocenie Prezesa ZUS nie ma podstaw, by uznać, że skarżący w okresach, kiedy podejmował prace dorywcze bez ubezpieczenia, faktycznie wykorzystał wcześniej wszelkie możliwości do podjęcia legalnej pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 887 ze zm.), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Należy jednocześnie podkreślić, że świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Brak niezbędnych środków utrzymania nie może być zatem wyłączną przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 powołanej ustawy. Przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko w przypadku, gdy można wykazać, że ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "zwykłego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku w niniejszej sprawie byłoby zatem możliwe tylko w przypadku wykazania, że skarżący przejawiał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie mógł zrealizować wymagań do uzyskania zwykłego świadczenia. Tylko w takiej sytuacji przyznanie świadczenia w drodze wyjątku byłoby zasadne. Z brzmienia art. 83 ust. 1 wynika, że jest to przepis, na podstawie którego właściwy w sprawie organ wydaje decyzję, kierując się uznaniem administracyjnym. Określenie, że muszą zaistnieć szczególnie uzasadnione okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do oceny organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać wnikliwej analizie, indywidualizując każdy rozpatrywany przypadek. To jednak podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie powinien wskazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, w oparciu o zebrany w sprawie materiał dowodowy, organ prawidłowo wywiódł, iż nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, gdyż w przypadku skarżącego nie można stwierdzić, iż na skutek szczególnych okoliczności nie spełnił on warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do renty w trybie zwykłym. Całkowita niezdolność do pracy powstała u skarżącego w lutym 2014 r. Skarżący miał wówczas 56 lata i posiadał staż ubezpieczeniowy w wymiarze 25 lat i 8 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W 10-leciu przypadającym przed dniem złożenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentował natomiast jedynie 2 lata, 9 miesięcy i 19 dni tych okresów. Ponadto w okresach: od [...] kwietnia 1985 r. do [...] czerwca 1986 r., od [...] stycznia 1999 r. do [...] listopada 2007 r. i od [...] marca 2008 r. do [...] lipca 2011 r. skarżący nie podejmował zatrudnienia, ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. We wskazanych okresach przerw w ubezpieczeniu skarżący był zdolny do pracy. Stan zdrowia nie był zatem powodem powyższych okresów przerw w ubezpieczeniu. Ze złożonego przez skarżącego oświadczenia o stanie rodzinnym, majątkowym i o sytuacji materialnej (k-39 akt administracyjnych) wynika, że w latach 1999-2007 pomagał żonie przy prowadzeniu działalności gospodarczej, bez opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Także w latach 2008-2011 wykonywał prace dorywcze, bez podlegania ubezpieczeniu. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że podejmowanie zatrudnienia bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne nie może być uznane za okoliczność usprawiedliwiającą brak "wypracowania" uprawnień do świadczenia ustawowego. Należy zgodzić się z organem, iż osoba decydująca się na taką formę pracy musi liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze ubezpieczeń społecznych. Gdyby skarżący w latach 1999-2007, gdy pomagał żonie w prowadzeniu działalności gospodarczej, podlegał ubezpieczeniu społecznemu, to byłby obecnie uprawniony do renty w trybie zwykłym na podstawie art. 58 ust. 4 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z przepisu tego wynika bowiem, że w przypadku ubezpieczonego, który udowodnił okres składkowy, o którym mowa w art. 6 ustawy, wynoszący co najmniej 25 lat dla kobiety i 30 lat dla mężczyzny oraz jest całkowicie niezdolny do pracy, nie ma zastosowania art. 58 ust. 2 ustawy, wskazujący, że 5 letni okres składowy i nieskładkowy (jeżeli niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat) powinien przypadać w ciągu ostatniego dziesięciolecia przed zgłoszeniem wniosku o rentę lub przed dniem powstania niezdolności do pracy. Z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie wynika też aby stał się on niezdolny do pracy w okresie pozostawania w zatrudnieniu. Organ prawidłowo zatem wywiódł, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie zostały spełnione kumulatywnie przesłanki określone w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a tym samym nie mógł uwzględnić wniosku o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w tym trybie. Skarżący znajduje się niewątpliwie w trudnej sytuacji materialnej. Trudna sytuacja materialna nie wystarcza jednak do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, jakim jest świadczenie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest to bowiem świadczenie socjalne, zatem jego przyznanie nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby o nie się ubiegającej, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą natomiast uzasadniać ubieganie się przez skarżącego o świadczenia z tytułu pomocy społecznej oraz inne formy pomocy materialnej przewidzianej dla osób znajdujących się w niedostatku. W ocenie Sądu podnoszone w skardze zarzuty, wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, nie zasługują na uwzględnienie. Organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Dokonał także prawidłowej jego oceny uznając, że skarżący nie spełnia przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, określonych w art. 83 ust. 1 ustawy emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W sprawie nie doszło także do naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone art. 107 § 3 K.p.a. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] czerwca 2016 r. odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.