II SA/Wa 1914/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Olga Żurawska-Matusiak, Janusz Walawski (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia przyznanych jednorazowo środków finansowych na podjęcie działalności gospodarczej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezydent W., po rozpoznaniu wniosku P. S. z dnia [...] grudnia 2011 r. o umorzenie kwoty [...] zł wraz z odsetkami z tytułu zwrotu przyznanych jednorazowo środków finansowych na podjęcie działalności gospodarczej, działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d i art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), w dniu [...] czerwca 2012 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił umorzenia powyżej określonej kwoty. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 z późn. zm.), w dniu [...] września 2012 r. wydał decyzję nr [...], którą uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji podał m.in., że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania nie podejmując wszelkich działań zmierzających do wyjaśnienia występowania lub nie przesłanek do umorzenia nienależnie pobranego świadczenia. Prezydent W., działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. d i art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta [...] (Dz. U. Nr 41, poz. 361 z późn. zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), w dniu [...] czerwca 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił umorzenia kwoty [...] zł wraz z odsetkami z tytułu zwrotu przyznanych jednorazowo środków finansowych na podjęcie działalności gospodarczej. Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 76 ust. 7 pkt 1-4 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674) w dniu [...] sierpnia 2013 r. wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. Decyzja Wojewody [...] stała się przedmiotem skargi wniesionej przez P. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciła, że zaskarżona decyzja został wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 Kpa, poprzez ich pominięcie i nierozważenie interesu publicznego i słusznego interesu strony, co spowodowało błędne zastosowanie art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewoda [...]. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, gdyż w jego ocenie ustalony stan faktyczny i prawny znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesionych. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że przyjęte w powołanym przepisie rozwiązanie nie oznacza dowolności organu administracji publicznej we wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie strony. Wskazany przepis art. 61 § 1 Kpa musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego, które nie tylko wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji administracyjnej, ale i normują inicjatywę co do powstania danej treści stosunku materialnoprawnego. Zatem to przepisy prawa materialnego decydują o tym, czy postępowanie administracyjne może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Stosownie do treści art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674), starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek: 1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależnie świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności; 2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu, niezbędnych środków utrzymania; 3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności; 4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne. Powyższa regulacja jednoznacznie wskazuje, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia w całości lub w części nienależnie pobranego świadczenia następuje w drodze uznaniowej decyzji starosty. Uznaniowość ta nie oznacza jednakże całkowitej i niekontrolowanej dowolności organu w tej kwestii, albowiem powołany przepis art. 76 ust. 7 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy określa cztery samodzielne przesłanki warunkujące umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, wyznaczając w ten sposób granice uznania administracyjnego. Postępowanie administracyjne w sprawie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia zasadniczo wszczynane jest na wniosek. Przy czym podkreślić trzeba, że wszczęcie postępowania administracyjnego, które zgodnie z przepisami prawa może być wszczęte jedynie na wniosek, wymaga wyraźnego wniosku strony. Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, jeżeli stosowny wniosek o wszczęcie postępowania nie został złożony. Wszczęcie postępowania bez wniosku strony stanowi zaś rażące naruszenie zasady skargowości (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżąca w dniu [...] grudnia 2011 r. złożyła do Prezydenta W. wniosek o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, jednakże wniosek ten nie został przez nią podpisany, co stanowi uchybienie dyspozycji zawartej w art. 63 § 3 Kpa. W tej sytuacji organ zobowiązany był na podstawie art. 64 § 2 Kpa wezwać skarżącą do usunięcia braku formalnego wniosku, jakim był brak podpisu. Pomimo tego braku organ wszczął i przeprowadził postępowanie, które zakończył zaskarżoną decyzją. Podkreślić należy, że brak ten nie został usunięty również w toku prowadzonego postępowania, a zatem prowadzone ono było bez skutecznego jego wszczęcia. W tej sytuacji postępowanie nie powinno było się toczyć, a tym bardziej nie powinny być wydane decyzje w przedmiocie określonym we "wniosku" skarżącej. W ocenie Sądu organ pierwszej instancji wydał decyzję z rażącym naruszeniem art. 61 § 3 w zw. z art. 64 § 2 Kpa, natomiast organ odwoławczy rażąco naruszył art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, co uzasadnia stwierdzenie ich nieważności w związku z zaistnieniem przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Mając zaś na uwadze, że wydane w sprawie decyzje podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego z powyższych przyczyny, Sąd nie badał merytorycznie tych decyzji, pod względem ich zgodności z prawem. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.