II SA/Wa 1917/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Asesor WSA Jarosław Trelka, Protokolant Mateusz Rogala, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2008 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia na stanowisko służbowe w Straży Pożarnej oddala skargę Decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.), [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej (PSP) w K. przeniósł z dniem [...] marca 2007 r. [...] J. H. na niższe stanowisko – [...]. Komendant Główny PSP, w wyniku rozpatrzenia odwołania J. H., decyzją z dnia [...] maja 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), uchylił wskazaną wyżej decyzję Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia był brak należytego uzasadnienia decyzji w części dotyczącej braku możliwości przeniesienia skarżącej na stanowisko równorzędne i konieczności przeniesienia jej na stanowisko niższe. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, [...] Komendant Wojewódzki PSP w K., powołując się na art. 38 ust. 2 pkt 4 oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...], przeniósł z dniem [...] września 2007 r. J. H. na stanowisko niższe, tj. [...], ustalając jednocześnie stosowne składniki uposażenia. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J. H. od dnia [...] stycznia 2001 r. zajmowała stanowisko [...], a od [...] maja 2004 r. w [...] oraz że stanowisko to istniało w obowiązującym do dnia [...] regulaminie organizacyjnym Komendy Wojewódzkiej PSP w K. Dalej organ wyjaśnił, że z dniem [...] marca 2007 r., tj. z dniem wejścia w życie nowego regulaminu organizacyjnego Komendy, komórka organizacyjna, w której J. H. pełniła służbę uległa przekształceniu. Po tych zmianach, jedynymi etatowymi stanowiskami oficerskimi w Wydziale pozostały stanowiska [...] oraz [...], przeznaczone dla funkcjonariusza pełniącego funkcję kapelana wojewódzkiego strażaków województwa [...]. Organ wyjaśnił, że z uwagi na zmiany organizacyjne w Wydziale [...] oraz w związku ze zmniejszeniem ilości etatów zajmowane przez J. H. stanowisko oficerskie uległo likwidacji. W dalszej części uzasadnienia organ podał, że reorganizacja, jaka miała miejsce w Komendzie Wojewódzkiej PSP w K., przeprowadzona została w związku z wdrażaniem rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lipca 2006 r. w sprawie ramowej organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 143, poz. 1037) oraz wytycznych Komendanta Głównego PSP w sprawie wdrażania cytowanego wyżej rozporządzenia. Wytyczne te ustalały m.in. maksymalną ilość etatów oficerskich w komendach wojewódzkich PSP, które w przypadku Komendy Wojewódzkiej PSP w K. ustalono na poziomie [...] limitu etatowego. Wyjaśnił również, że tworząc nową strukturę Komendy, [...] Komendant Wojewódzki PSP w K. dokonał umownego podziału komórek organizacyjnych na wiodące, do których zaliczono: Wydział [...], Wydział [...] oraz Wydział [...] (ze względu na zakres zadań związanych z funkcjonowaniem Wojewódzkiego Stanowiska Koordynacji Ratownictwa) oraz na wspomagające, do których zaliczono pozostałe komórki organizacyjne. Dla komórek wiodących przeznaczono [...] przyznanych etatów oficerskich, tj. [..], a wraz z kierownictwem [...], natomiast pozostała ilość etatów oficerskich pozwoliła jedynie na obsadzenie nimi stanowisk kierowniczych w poszczególnych komórkach organizacyjnych (naczelnik wydziału, zastępca naczelnika wydziału oraz kierownik sekcji itp.). Organ wskazał również, że jedynymi wakującymi etatowymi stanowiskami oficerskimi w Komendzie są: kierownik Sekcji [...], starszy specjalista w Sekcji [...], starszy specjalista w Sekcji [...] oraz zastępca naczelnika [...]. Organ wyjaśnił, że kandydaci na te stanowiska, z uwagi na specjalistyczny charakter zadań realizowanych przez komórki organizacyjne, w których umiejscowione są te stanowiska, powinni spełniać określone kryteria dotyczące wykształcenia ogólnego oraz kwalifikacji zawodowych, a także predyspozycji do zajmowania stanowisk. [...] Komendant Wojewódzki PSP w K. podał, iż mając na celu właściwą realizację zadań na tych stanowiskach, poza wymaganiami formalnymi wynikającymi z art. 36 ust. 4 powołanej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz dodatkowych wymagań w zakresie stażu służby lub pracy i wykształcenia ogólnego lub specjalistycznego wynikających z treści rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 lipca 2006 r. w sprawie stanowisk służbowych w jednostkach organizacyjnych Państwowej Straży Pożarnej, maksymalnych stopni przypisanych do poszczególnych stanowisk oraz dodatkowych wymagań kwalifikacyjnych, jakim powinni odpowiadać strażacy na określonych stanowiskach służbowych (Dz. U. Nr 142, poz. 1022 ze zm.), kandydatom na wakujące stanowiska stawiane są dodatkowe wymagania dotyczące stażu służby na określonego rodzaju stanowiskach, określonego rodzaju wykształcenia oraz określonych umiejętności i wiedzy. Organ podniósł, że biorąc pod uwagę wykształcenie, kwalifikacje zawodowe oraz doświadczenie zawodowe J. H., nie mogła ona zostać przeniesiona na żadne z tych stanowisk, mimo iż spełnia ona wymagania formalne przewidziane w art. 36 ust. 4 powołanej ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz w powołanym rozporządzeniu. [...] Komendant Wojewódzki PSP w K. uzasadnił to specjalistycznym charakterem zadań realizowanych na wakujących stanowiskach. Od decyzji tej J. H. wniosła odwołanie do Komendanta Głównego PSP. W odwołaniu podniosła, że dotychczas zajmowane przez nią stanowisko służbowe nie zostało zlikwidowane. Wskazała również, że po wprowadzeniu w życie nowego regulaminu organizacyjnego Komendy była możliwość przeniesienia ją na inny etat oficerski. Po rozpoznaniu odwołania J. H., Komendant Główny PSP decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w K., nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. Organ wyjaśnił, że spełnienie kryteriów do zajmowania etatu oficerskiego określone w art. 36 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz w cytowanym wyżej rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 25 lipca 2006 r., nie gwarantuje zajmowania takiego stanowiska i okoliczność ta nie może być źródłem roszczeń o objęcie takiego stanowiska. Komendant Główny PSP podał, że z zestawienia dotychczasowego Regulaminu Organizacyjnego Komendy Wojewódzkiej PSP w K. z nowym Regulaminem wynika, że ilość stanowisk oficerskich w Wydziale [...] została zmniejszona z [...] do [...], stąd też stanowisko strony jakoby zajmowane przez nią stanowisko nie zostało zlikwidowane jest bezzasadne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. H. wniosła o uchylenie wydanych w jej sprawie decyzji. Zarzuciła, iż rażąco naruszają one przepisy ustawy o Państwowej Straży Pożarnej (art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 13a ust. 3) oraz podstawowe zasady prawa administracyjnego art. 140 w zw. z art. 6, 7, 8, 10, 77, 80 k.p.a. Decyzjom tym zarzuciła nieprawidłowość polegającą na oparciu ich na regulaminie opracowanym na podstawie wytycznych, które stanowią prawo powielaczowe. Podniosła, iż przepis art. 38 ust. 2 pkt 4 spełnia funkcje gwarancyjne oraz że zaproponowane stanowisko winno być równorzędne do wcześniej zajmowanego lub najbliższe w hierarchii służbowej przed reorganizacją. Ponadto podniosła, iż w jej sytuacji nie wystąpiły przesłanki określone w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, tj. likwidacja zajmowanego dotychczas stanowiska oraz brak możliwości wyznaczenia na stanowisko równorzędne. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny PSP wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy z 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 z późn. zm.), zgodnie z którym strażaka można przenieść na niższe stanowisko służbowe w przypadku likwidacji zajmowanego stanowiska, jeżeli nie ma możliwości przeniesienia go na równorzędne stanowisko. Zawarte w tym przepisie sformułowanie "można przenieść" wskazuje, że decyzja podejmowana w tym przedmiocie jest decyzją fakultatywną, uznaniową, a granicę uznaniowości wyznaczają dwie przesłanki: 1) likwidacja zajmowanego stanowiska oraz 2) brak możliwości przeniesienia strażaka na równorzędne stanowisko. Zdaniem Sądu spełnione zostały obie obligatoryjne przesłanki uzasadniające przeniesienie skarżącej na niższe stanowisko. Jej stanowisko zostało zlikwidowane i brak było możliwości przeniesienia na stanowisko równorzędne. Odnosząc się do pierwszej z przesłanek, tj. likwidacji stanowiska, należy stwierdzić, że zarzut skarżącej zmierzający do zakwestionowania faktu likwidacji zajmowanego przez nią stanowiska w Wydziale [...] w Komendzie Wojewódzkiej PSP w K. nie zasługiwał na uwzględnienie. Zmiany organizacyjne, jakie nastąpiły w strukturze Komendy Wojewódzkiej PSP w K., zostały przeprowadzone w związku z wdrażaniem powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 lipca 2006 r. w sprawie ramowej organizacji komendy wojewódzkiej i powiatowej (miejskiej) Państwowej Straży Pożarnej. Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. Komendant Główny PSP zatwierdził regulamin organizacyjny Komendy Wojewódzkiej PSP, ustalony decyzją [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]. Stosownie do § 2 i § 3 tego zarządzenia, nowy regulamin wszedł w życie z dniem [...] marca 2007 r. Ze znajdującego się w aktach postępowania administracyjnego załącznika nr [...] do nowo zatwierdzonego regulaminu organizacyjnego Komendy Wojewódzkiej PSP w K. wynika, że w Wydziale [...] tej Komendy, po jego wprowadzeniu w życie, znajduje się łącznie [...] etatów z czego [...] etaty to etaty oficerskie. Ponadto z dokumentu tego wynika, że jedynymi stanowiskami oficerskimi w tym Wydziale są stanowiska naczelnika wydziału, zastępcy naczelnika wydziału, kierownika Sekcji [...] oraz stanowisko starszego specjalisty. Stanowiska te są stanowiskami kierowniczymi, poza stanowiskiem starszego specjalisty, które jak wskazuje Komendant Wojewódzki PSP w K. w decyzji z dnia [...] lipca 2007 r., przeznaczone jest dla funkcjonariusza pełniącego funkcję kapelana wojewódzkiego strażaków województwa [...]. Z załącznika do zarządzenia wewnętrznego [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w K. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie rozdziału oraz określenia rodzaju i liczby stanowisk w komórkach organizacyjnych Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w K., wydanym na podstawie poprzednio obowiązującego w Komendzie Wojewódzkiej PSP w K. regulaminu organizacyjnego, wynika, że w Wydziale [...] było łącznie [...] etatów, z czego [...] etatów, to etaty przeznaczone dla strażaków. Z tej liczby poza stanowiskami kierowniczymi, tj. głównego specjalisty/naczelnika wydziału oraz zastępcy naczelnika wydziału (łącznie [...] etaty) było [...] etatów starszego specjalisty oraz [...] etaty starszego inspektora. W wyniku zmian organizacyjnych w tym Wydziale pozostało więc jedno stanowisko starszego specjalisty, które jest przeznaczone dla funkcjonariusza pełniącego funkcję kapelana. Biorąc pod uwagę powyższe, należy stwierdzić, że stanowisko służbowe zajmowane dotychczas przez skarżącą niewątpliwie zostało zlikwidowane. Kwestia ta została wyjaśniona w uzasadnieniach decyzji wydanych w jej sprawie. Również kolejny zarzut skarżącej kwestionujący niemożność przeniesienia jej na równorzędne stanowisko, tj. zarzut dotyczący niezaistnienia drugiej z przesłanek wymienionych w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, uznać należało za bezzasadny. Jak wskazano powyżej, w Wydziale [...], w którym skarżąca pełniła dotychczas służbę, poza stanowiskami kierowniczymi oraz stanowiskiem starszego specjalisty przeznaczonym dla funkcjonariusza pełniącego funkcję kapelana, nie ma w chwili obecnej innych stanowisk oficerskich. [...] Komendant Wojewódzki PSP w K. w decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. wyjaśnił, że jedynymi wolnymi etatowymi stanowiskami oficerskimi w Komendzie były stanowiska kierownika Sekcji [...], starszego specjalisty w Sekcji [...], starszego specjalisty w Sekcji [...] oraz zastępca naczelnika Wydziału [...]. Są to stanowiska, co do których kandydatom do ich objęcia stawiane są dodatkowe wymogi, których to wymogów skarżąca nie spełnia. W ocenie Sądu w pełni zasadne jest twierdzenie [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP w K., że kandydaci na wymienione wyżej stanowiska, z uwagi na szczególny charakter zadań realizowanych przez komórki organizacyjne, w których są one umiejscowione, powinni spełniać dodatkowe kryteria dotyczące wykształcenia oraz kwalifikacji zawodowych. Przy rozpatrywaniu przesłanki braku możliwości przeniesienia strażaka na równorzędne stanowisko należy, poza brakiem wolnego etatu, brać także pod uwagę faktyczną możliwość przeniesienia. W ramach struktury organizacyjnej Komendy występują bowiem równorzędne stanowiska o zupełnie odmiennym zakresie obowiązków i wymagające różnej wiedzy specjalistycznej. Utożsamianie możliwości przeniesienia strażaka na stanowisko równorzędne, z pominięciem oceny zakresu obowiązków i charakteru zadań wykonywanych na poprzednim oraz nowym stanowisku, prowadziłoby do rozwiązań personalnych sprzecznych z dobrem służby. Dodać należy, że w dacie wydania decyzji o przeniesieniu skarżącej na niższe stanowisko liczba stanowisk oficerskich była mniejsza niż ilość oficerów pełniących służbę w tej jednostce. Dobór oficerów do pełnienia służby na poszczególnych stanowiskach leży w kompetencji organu i ten aspekt polityki personalnej nie podlega kontroli sądu administracyjnego. W ocenie Sądu organ szczegółowo uzasadnił, dlaczego, jego zdaniem, kwalifikacje skarżącej nie pozwalają na pełnienie funkcji oficerskich – na wakujących specjalistycznych stanowiskach. Skarżąca nawet nie twierdzi, że spełniała wymogi do objęcia tych stanowisk. Reasumując, nie można było zgodzić się z zarzutami skargi, że zajmowane przez skarżącą stanowisko nie zostało zlikwidowane i że istniały możliwości przeniesienia ją na równorzędne stanowisko. Odnosząc się do zarzutu oparcia decyzji na wytycznych, zgodzić należy się ze skarżącą, iż wytyczne nie stanowią prawa powszechnie obowiązującego. Zdaniem Sądu wytyczne Komendanta Głównego PSP, wydane w granicach prawa, mogły organizacyjnie kształtować strukturę podległych mu podmiotów i zasady tworzenia komórek organizacyjnych. Konkludując, stwierdzić należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, nie narusza prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.