II SA/Wa 1917/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska Ewa Grochowska-Jung (spr.) Protokolant asystent sędziego Monika Michnik-Misterek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o zachowaniu uprawnień do kwatery – oddala skargę – Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., wydaną na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz. art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. nr 206, poz. 1367 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., umarzającej postępowanie w sprawie wydania decyzji o zachowaniu uprawnień do kwatery przy ul. [...] w W., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, iż do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. w dniu [...] października 2011 r. wpłynął wniosek Z. K. cyt.: "Na podstawie ustawy o zakwaterowaniu [...] z 1995 r. Dz. U. Nr 86 poz. 433 ówczesnego art. 23 ust. 1 i 4 (lub o uaktualnioną tą ustawę) domagam się i żądam wydania mi decyzji deklaratywnej o stwierdzeniu zachowania uprawnień - zachowania mojego tytułu prawnego do kwatery przy ul. [...] w W.". Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. pismem z dnia [...] października 2011 r. wezwał Z. K. do sprecyzowania wniosku i określenie daty obowiązywania wskazanego przepisu. Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. zainteresowany określił, że wniosek dotyczy wydania decyzji na podstawie przepisu art. 23 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu (...) w brzmieniu obowiązującym w dacie jego wejścia w życie. Pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. ww. organ poinformował, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych, żołnierz zawodowy zwolniony z czynnej służby wojskowej, pełnionej jako służba stała, zachowuje prawo do kwatery jeżeli nabył uprawnienia do emerytury lub renty wojskowej. Jednocześnie ww. organ wezwał Z. K. do przedłożenia zaświadczenia wydanego przez wojskowy organ emerytalny o posiadanych uprawnieniach. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Z. K. poinformował, że już w jego wniosku z 26 sierpnia 1993 r. o przyznanie pomocy finansowej organ emerytalny zaświadczył, że posiada on prawo do kwatery stałej jako emeryt wojskowy. Do ww. pisma zainteresowany dołączył przelew bankowy z Wojskowego Biura Emerytalnego potwierdzający przelanie emerytury na jego konto. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. ponownie wezwał stronę do sprecyzowania swego wniosku odnośnie daty obowiązywania przepisu, na który powołuje się w swoim wniosku. Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. ww. ponownie wskazał na przepis art. 23 ust. 4 ustawy o zakwaterowaniu w brzmieniu "zachowanie lub nabycie uprawnień do kwatery stwierdza w drodze decyzji administracyjnej dyrektor oddziału terenowego Agencji na podstawie zaświadczenia o posiadaniu uprawnień, o których mowa w ust. 1 i 2 wydanego przez wojskowy organ emerytalny - Dz. U. z 26.07.1995r. 95.86.433 od dnia wejścia w życie 1.01.1996r.". Pismem z dnia [...] marca 2012 r. ww. organ poinformował Z. K., że cytowane przez niego brzmienie art. 23 pochodzi z 7 lutego 2001 r. (Dz. U. nr 4 poz. 24), a nie, jak wskazuje w swoim piśmie, z [...] lipca 1995 r. W związku z tym ww. organ ponownie wezwał stronę do sprecyzowania swego wniosku w zakresie daty obowiązywania przepisu, na który się w nim powołuje. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] marca 2012 r., ww. ponownie wniósł o potwierdzenie zachowania swego prawa do kwatery przy ul. [...] w W. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. wezwał stronę do przedstawienia zaświadczenia z wojskowego organu emerytalnego, iż posiada prawo do emerytury lub renty wojskowej. Do swego pisma z dnia [...] maja 2012 r. Z. K. dołączył żądane przez organ zaświadczenie oraz wniosek o nabycie lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w W. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], działając n podstawie art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o zachowaniu uprawnień do kwatery przy ul. [...] w W. w trybie art. 23 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2001 r. nr 4, poz. 24 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in., że skoro strona w dacie złożenia wniosku, tj. [...] października 2011 r., oparła swoje żądanie wydania decyzji o uprawnieniu do kwatery na nieobowiązującym już zapisie art. 23 ust. 1 i 4 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, to sprawa ta nie mogła być rozstrzygnięta co do istoty. Brak materialnej podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie zachowania uprawnień do kwatery spowodował bezprzedmiotowość prowadzonego postępowania. Od powyższej decyzji Z. K. złożył odwołanie, w którym wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie decyzji zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. Rozpoznając odwołanie Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że wniosek o wydanie decyzji Z. K. złożył w dniu [...] października 2011 r., a więc pod rządami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 28, poz. 143). Data złożenia wniosku decyduje o trybie załatwienia sprawy. Skoro więc w dacie złożenia wniosku art. 23 ustawy z zakwaterowaniu już nie obowiązywał, to brak było materialnej podstawy prawnej do orzekania o przyznaniu takiego uprawnienia, a postępowanie w takiej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Organ w tej sytuacji uznał, iż z uwagi na prowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, po którym stwierdzono, że jest ono bezprzedmiotowe, prawidłowym było zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. i wydanie decyzji umarzającej postępowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Z. K. wskazał, iż wydana przez organ decyzja z [...] sierpnia 2012 r. nie jest decyzją merytoryczną, nie rozstrzyga, czy jest zachowany, czy nie jego tytuł prawny do kwatery przy ul. [...] w W. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie winna być wydana decyzja merytoryczna, na podstawie art. 104 k.p.a., o zachowaniu lub nie jego prawa do lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżone ustanowienie nie jest dotknięte wadą materialną lub procesową uzasadniającą jego uchylenie, skarga zaś nie jest zasadna. Jako podstawę zaskarżonej decyzji organ wskazał art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanka bezprzedmiotowości w rozumieniu tego przepisu występuje wtedy, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie. Zakres takiego postępowania sprowadza się przede wszystkim do ustalenia, czy w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym występują przesłanki do umorzenia postępowania, a tym samym, czy w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania. W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że umorzenie postępowania będzie miało miejsce wówczas, gdy organ rozpoznający sprawę stwierdzi zaistnienie trwałej i nieusuwalnej przeszkody dla dalszego prowadzenia postępowania. Właśnie taka sytuacja występuje w niniejszej sprawie. Prowadzanie postępowania w sprawie wydania decyzji o zachowaniu uprawnień do kwatery było możliwe na gruncie przepisów ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. obowiązujących do 30 czerwca 2004 r. Materię tę rozstrzygał wówczas przepis art. 23 ww. ustawy. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 23 ust. 1 i ust. 4 wg stanu na dzień 10 sierpnia 1995 r., tj. na dzień wejścia w życie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, żołnierz zawodowy zwolniony z czynnej służby wojskowej pełnionej jako służba stała, zachowuje prawo do kwatery, jeżeli nabył uprawnienia do emerytuj wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą wojskową. Zachowanie lub nabycie uprawnień, o których mowa w ust. 1, stwierdza szef wojskowego biura emerytalnego w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie z zaświadczeniem o uprawnieniu do zaopatrzenia emerytalno-rentowego z dnia [...] kwietnia 2012 r. Z. K. posiada uprawnienia do emerytury wojskowej od dnia 30 czerwca 1992 r., natomiast tekst pierwotny ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP pochodzi z 1995 r. (Dz. U. z 1995 r. nr 86, poz. 433). Z dniem [...] lipca 2004 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP dokonana ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. nr 116, poz. 1203 ze zm.), która przepisem art. 1 pkt 17 zmieniła dotychczasowe brzmienie art. 23 ustawy o zakwaterowaniu umożliwiającego do dnia 30 czerwca 2004 r. orzekanie przez organy Agencji o zachowaniu lub nabyciu uprawnień do kwatery. W konsekwencji od 1 lipca 2004 r. przepisy ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie przewidywały możliwości orzekania w sprawie uprawnień do osobnej kwatery stałej. Kolejna nowelizacja ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, wprowadzona ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. nr 28, poz. 143), również nie zawiera przepisów pozwalających organom Agencji na orzekanie w przedmiocie zachowania uprawnień do kwatery. W związku z tym stwierdzić należy, iż brak jest obecnie podstawy prawnej do wydania decyzji o nabyciu (bądź nie) uprawnień do kwatery przez Z. K., przez co dalsze postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że wniosek o wydanie decyzji strona złożyła w dniu [...] października 2011 r. (data wpływu do organu), a więc pod rządami ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 28, poz. 143). To właśnie data złożenia wniosku implikuje tryb załatwienia niniejszej sprawy. Skoro zatem w dacie złożenia wniosku strona oparła swoje żądanie wydania decyzji o zachowaniu uprawnień do kwatery na nieobowiązującym już zapisie art. 23 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, to sprawa ta nie mogła być rozstrzygnięta co do istoty z uwagi na brak materialnej podstawy prawnej do orzekania o przyznaniu takiego uprawnienia, a prowadzenie postępowania w takiej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Dodatkowo stwierdzić należy, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy zastosowanie przez organ trybu przewidzianego w art. 105 § 1 k.p.a. i wydanie decyzji umarzającej postępowanie jest uzasadnione również z innych powodów, wskazanych przez organ. Lokal przy ul. [...] w W. został przydzielony Z. K., jako żołnierzowi zawodowemu, na podstawie imiennego rozkazu przydziału osobnej kwatery stałej nr [...] z dnia [...] lipca 1976 r. Następie, decyzją nr [...] z dnia [...] września 1993 r., Szef Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo-Budowlanego W. przyznał pomoc finansową z funduszu mieszkaniowego MON na budowę domu jednorodzinnego przy ul. [...] w W. Ubiegając się o przyznanie pomocy finansowej Z. K. zobowiązał się (pkt 7 wniosku zainteresowanego z dnia 26 sierpnia 1993 r.) do dobrowolnego zwolnienia i przekazania osobnej kwatery stałej przy ul. [...] w W. do dyspozycji wojskowych organów kwaterunkowych. Obowiązek zwolnienia kwatery przez osobę, która skorzystała z pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe z funduszu MON, wynikał z przepisu art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. nr 5, poz. 19 ze zm.). Obowiązku tego nie zniosła również ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. nr 86, poz. 433 ze zm.). Artykuł 87 ust. 1 tej ustawy stanowił, że pomoc finansowa przyznana w formie zaliczkowej i bezzwrotnej na podstawie dotychczasowych przepisów jest ekwiwalentem pieniężnym, którego otrzymanie obliguje do zwolnienia kwatery. Z. K. po uzyskaniu ww. pomocy finansowej nie dopełnił obowiązku wynikającego z powołanych przepisów - nie zwolnił lokalu mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...] oraz nie określił terminu zakończenia budowy domu jednorodzinnego przy ul. [...] w W., na którą uzyskał pomoc finansową. Wobec powyższego Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej we W., na podstawie art. 13 ust. 4 i art. 42 ust. 1 ww. ustawy, wydał decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. nakazującą zwolnienie kwatery i przekazanie jej do dyspozycji organu Agencji. W dniu [...] marca 2003 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. podjął postępowanie w sprawie zwolnienia przez Z. K. kwatery, wzywając go do jej dobrowolnego zwolnienia oraz informując, że w przypadku niezastosowania się do wezwania, dokona przymusowego opróżnienia kwatery (wezwanie nr [...] z dnia [...] marca 2003 r.). Z. K. nie wykonał ciążącego na nim obowiązku. Wobec powyższego organ Agencji wszczął postępowanie egzekucyjne w celu przymusowego opróżnienia kwatery, wydając tytuł wykonawczy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. oraz postanowienie nr [...] z dnia [...] kwietnia 2003 r. o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci przymusowego opróżnienia kwatery. W dniu [...] maja 2003r. organ Agencji w oparciu o wystawiony tytuł egzekucyjny dokonał przymusowego opróżnienia kwatery stałej położonej w W. przy ul. [...]. W toku prowadzonego przez organ II instancji - Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. - postępowania w sprawie odwołania Z. K. od decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. nr [...] z dnia [...] czerwca 1999 r., po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ odwoławczy ustalił, iż decyzja nr [...] nie została odebrana przez L. K. (żonę wnioskującego). Postępowanie odwoławcze zostało umorzone (decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W.). Po przymusowym opróżnieniu przez Z. K. lokalu mieszkalnego nr 21 położonego przy ul. [...] w W., stanowiącego wówczas własność Skarbu Państwa - Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, decyzją nr [...] z [...] lipca 2003 r. Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. przydzielono ww. lokal mieszkalny żołnierzowi zawodowemu. W dniu [...] stycznia 2004 r. przedmiotowy lokal mieszkalny stał się własnością żołnierza zawodowego, posiadającego do niego tytuł prawny, w następstwie sprzedaży dokonanej przez Wojskową Agencję Mieszkaniową. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej stwierdził z urzędu nieważność decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. Szefa Wojskowego Rejonowego Zarządu Kwaterunkowo Budowlanego we W. o zamianie zaliczkowej pomocy finansowej na bezzwrotną. W ocenie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzja nr [...] dotknięta była wadą nieważności określoną w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., została bowiem wydana na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 1994 r. w sprawie zasad przyznawania i wysokości pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez osoby uprawnione do osobnej kwatery stałej (Dz. U. nr 16, poz. 53), którego § 7 ust. 2 stanowił, że pomoc finansową przyznaje się na podstawie umowy. Rozstrzygnięcie Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 1995r. o zamianie zaliczkowej pomocy finansowej udzielonej Z. K. na bezzwrotną zapadło po przymusowym opróżnieniu lokalu mieszkalnego położonego w W. przy ul. [...] i nabyciu ww. lokalu przez uprawnionego żołnierza zawodowego. Wskazać należy, iż zarzuty skarżącego zawarte zarówno w skardze, jak i w odwołaniu faktycznie odnoszą się do postępowania w sprawie przymusowego wykwaterowania z przedmiotowego lokalu, a to nie było przedmiotem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.