II SA/Wa 1919/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Joanna Kube (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - oddala skargę - W dniu [...] listopada 2009 r. Dyrektor Izby Celnej w W., na podstawie art. 223 ust. 1 i ust. 5 oraz art. 115 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323), mianował A.K. z dniem [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...]w korpusie [...] Służby Celnej. Pismem z dnia [...] października 2010 r. A.K. zwrócił się do Dyrektora Izby Celnej w W. o wydanie rozstrzygnięcia w sprawie nadania stopnia służbowego. W odpowiedzi na powyższe, Dyrektor Izby Celnej w W. poinformował stronę, że akt minowania z dnia [...] listopada 2009 r. nie narusza przepisów prawa. Ponadto brak jest możliwości mianowania funkcjonariusza do innego korpusu niż korpus [...] Służby Celnej. W dniu [...] listopada 2010 r. A.K. skierował do Dyrektora Izby Celnej w W. pismo, w którym wniósł o zweryfikowanie powyższego stanowiska i wydanie decyzji w sprawie nadania stopnia służbowego. Dyrektor Izby Celnej w W., uznając powyższe pismo za odwołanie od aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r., przekazał w dniu [...] grudnia 2010 r. sprawę do rozpatrzenia Szefowi Służby Celnej. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu przekazanego pisma jako odwołania od powyższego aktu mianowania, utrzymał go w mocy. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. A.K. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 w związku z art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2011 r. Następnie, Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku A.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] kwietnia 2011 r., uznając, że pismo strony z dnia [...] listopada 2010 r. nie wskazuje jednoznacznie na to, że jest odwołaniem od aktu mianowania na stopień służbowy z dnia [...] listopada 2009 r. Nie było ono bowiem skierowane do Szefa Służby Celnej, lecz do Dyrektora Izby Celnej w W. i zawierało wnioski o zweryfikowanie stanowiska zajętego przez organ I instancji oraz wydanie decyzji administracyjnej w sprawie nadania stopnia służbowego. W tej sytuacji obowiązkiem organu było zwrócenie się do strony i ustalenie celu skierowania przedmiotowego pisma. Wobec powyższego, wniosek A.K. z dnia [...] listopada 2010 r. został przesłany przez Szefa Służby Celnej do Dyrektora Izby Celnej w W. Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Dyrektor Izby Celnej w W. wyjaśnił stronie, że wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie przez organ I instancji jest niedopuszczalne. W dniu [...] lutego 2012 r. A.K. złożył do Dyrektora Izby Celnej w W. wniosek o stwierdzenie nieważności aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r., który przekazał go, zgodnie z właściwością, w dniu [...] marca 2012 r. do Szefa Służby Celnej. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 157 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności wyżej wymienionego aktu mianowania. Następnie, Minister Finansów decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] lipca 2012 r., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności aktu mianowania Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] listopada 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności był akt mianowania wydany w dniu [...] listopada 2009 r. przez Dyrektora Izby Celnej w W., którego materialnoprawną podstawę stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Zdaniem organu, nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności ww. aktu mianowania, ponieważ nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 223 ustawy o Służbie Celnej. Zgodnie bowiem z art. 223 ust. 5 tej ustawy, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę w stopniu młodszego dyspozytora celnego, starszego rewidenta celnego, rewidenta celnego albo młodszego rewidenta celnego stopień określa się w korpusie podoficerów Służby Celnej. W dniu wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. na dzień [...] października 2009 r. A.K. pełnił służbę w stopniu [...] i zajmował stanowisko [...]. Mając na uwadze dyspozycję art. 223 ust. 5 ustawy o Służbie Celnej prawidłowo zatem mianowano funkcjonariusza na stopień służbowy w korpusie [...] Służby Celnej. Organ zwrócił uwagę, że w dacie wydania kwestionowanego przez skarżącego aktu mianowania organy w wydawanych aktach mianowania nie zamieszczały pouczeń o środkach odwoławczych oraz nie poprzedzały ich wydania zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego, ponieważ przyjmowały za orzecznictwem sądowoadministracyjnym, że mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej. Organ uznał, że kwestie awansów podnoszone przez odwołującego się oraz rozwoju zawodowego jako wykraczające poza zakres przedmiotowego postępowania, nie mogą być przedmiotem badania. W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A.K. zakwestionował wydane w sprawie decyzje i zarzucił organowi naruszenie: 1. art. 1, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, art. 15, art. 35, art. 36, art. 61 § 4, art. 75, art. 77, art. 80, art. 81, art. 86, art. 104, art. 107, art. 131 k.p.a., 2. art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. z 1996 r. nr 106, poz. 492 ze zm.), 3. art. 82, art. 166, art. 167 ust. 1 pkt 6, art. 243 i art. 244 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, 4. art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W uzasadnieniu skarżący wskazał, że obecnie w obiegu prawnym funkcjonują trzy sprzeczne ze sobą dokumenty, tj. akt mianowania do Służby Celnej z 2000 r. określający stanowisko służbowe [...] i stopień służbowy [...]; akt mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. na stopień służbowy [...] oraz propozycja pełnienia służby na stanowisku [...] Służby Celnej, która nie została potwierdzona decyzją administracyjną. Zdaniem skarżącego, organ powinien dostosować wydane wcześniej akty mianowania na stopień służbowy do obowiązującej obecnie normy prawnej. W tym celu należało wycofać z obiegu prawnego wadliwe akty mianowania na stopień służbowy, wszcząć i przeprowadzić postępowanie administracyjne i zakończyć je wydaniem stosownej decyzji. W ocenie wnoszącego skargę, jeżeli nie nastąpiło skuteczne wszczęcie postępowania administracyjnego to nie można było wydać decyzji administracyjnej (aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r.), a tym samym prowadzić postępowania odwoławczego i wydać decyzji. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga A.K. nie zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest legalność decyzji Ministra Finansów z dnia [...] września 2012 r. utrzymującej w mocy decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2012 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności aktu mianowania przez Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] listopada 2009 r. A.K. na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zatem, celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby zapaść tylko w sytuacji, gdyby organ stwierdził, że akt mianowania przez Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] listopada 2009 r. A.K. na stopień służbowy [...] w korpusie [...] Służby Celnej został podjęty w okolicznościach określonych przepisami art. 156 § 1 k.p.a. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze - Warszawa, 1985, s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck – Warszawa 1996, s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc, badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw. Stwierdzić należy, że Minister Finansów prawidłowo uznał, że w sprawie nie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, zgodnie z którym treść decyzji pozostaje w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 168, poz. 1323). W przepisach art. 223 ust. 2-6 zawartych w Rozdziale 14 powołanej wyżej ustawy o Służbie Celnej zatytułowanym "Przepisy przejściowe" określone zostały szczegółowo zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich przed dniem wejścia w życie ustawy stopni służbowych, do określonych korpusów, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych, zawarte w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. nr 156, poz. 1641), zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Akt mianowania oparty na omawianym przepisie różni się w sposób zasadniczy od innych aktów mianowania, np. mianowania na pierwszy stopień służbowy, czy na kolejny stopień w korpusie (art. 82 ustawy). Te typowe akty mianowania, tak jak i w poprzednio obowiązującej pragmatyce służbowej wynikają z dyskrecjonalnej władzy przełożonego uprawniającej do kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. To przełożony decydował i nadal decyduje czy podwładny funkcjonariusz spełnia kryteria do mianowania na kolejny stopień awansu służbowego. Tak więc, to organ jest kreatorem typowego aktu mianowania. W sytuacji aktu mianowania wynikającego z art. 223 ustawy o Służbie Celnej, obowiązek wydania tego aktu nie zależy od władzy dyskrecjonalnej przełożonego, lecz wynika wprost z mocy prawa. Zauważyć należy, że w art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej przewidziano miesięczny termin do dokonania mianowania na stopnie służbowe, według reguł zawartych w ust. 7 tego artykułu. Nadanie stopnia, co do zasady pociąga za sobą przydział do danego korpusu, przy czym pierwszy przydział do korpusu miał być dokonany w oparciu o przepisy przejściowe, a więc na zasadzie szczególnej regulacji, wedle ściśle określonych zasad zawartych w ust. 2, 3, 4, 5 i 6 tego artykułu. Zatem mianowanie funkcjonariusza na dany stopień służbowy determinuje od razu przynależność celnika do korpusu ściśle wskazanego przez ustawodawcę. Skarżący, w dacie wejścia tej ustawy w życie zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...], a więc w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 5 ustawy (zgodnie z którym funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy pełnił służbę młodszego dyspozytora, starszego rewidenta celnego, rewidenta celnego albo młodszego rewidenta celnego określa się stopień w korpusie podoficerów Służby Celnej), został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie [...] Służby Celnej. Z punktu widzenia przewidzianego w art. 223 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej nakazu obligującego kierownika urzędu do dokonania w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe, a także treści ust. 1 art. 222 tej ustawy, według którego funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej stają się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy, niezrozumiałe jest twierdzenie skarżącego, co do konieczności uchylenia przed jego wydaniem aktu mianowania wydanego w 2000 r., na podstawie art. 13 w związku z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. nr 72, poz. 802 ze zm.). Odnosząc się zaś do zarzutów skargi, co do naruszenia przez organ zasad kodeksu postępowania administracyjnego przy wydaniu aktu mianowania, w szczególności braku zawiadomienia strony przed jego wydaniem o wszczęciu postępowania to należy stwierdzić, że fakt ten nie miał żadnego wpływu na wynik tego postępowania. Stan faktyczny ocenianej w trybie nadzoru sprawy nie był skomplikowany, a skarżący nie wykazał, że zarzucone uchybienie uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. Należy zaznaczyć, że brak pouczenia o środkach zaskarżenia w doręczonym skarżącemu akcie mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. nie może szkodzić stronie (stosownie do art. 112 k.p.a.) i wobec tego skarżący mimo upływu ustawowego terminu do jego zaskarżenia mógł złożyć od niego odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, z czego jednak nie skorzystał. Wskazany akt mianowania został wydany przez właściwy organ, skierowany do osoby będącej stroną postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej, nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. Wymaga podkreślenia, że jedynie wady tkwiące w samej decyzji dają podstawę do zastosowania powyższej regulacji. Niezasadnym okazał się zarzut nieuzasadnionego przedłużania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. Szef Służby Celnej poinformował A.K., że z uwagi na brak akt osobowych, o których przesłanie zwrócił się do Izby Celnej w W., termin załatwienia wniosku o stwierdzenie nieważności aktu mianowania zostaje przedłużony do dnia [...] maja 2012 r. Natomiast kolejnym pismem z dnia [...] maja 2012 r. organ pouczył skarżącego o treści art. 10 § 1 k.p.a., tj. możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, oraz że w tej sytuacji termin rozpatrzenia sprawy został przedłużony do dnia [...] czerwca 2012 r. Ponadto należy stwierdzić, że organ nie naruszył przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), ponieważ związanie prawomocnym wyrokiem obejmuje tylko to, co zgodnie z art. 171 tej ustawy, stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Skoro przy wydaniu aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa to organy orzekające w obecnie rozpoznawanej sprawie dokonały właściwej analizy całości sprawy i prawidłowo odmówiły zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności przedmiotowego aktu mianowania. W takim stanie sprawy wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za bezpodstawne, przyjmując w tym względzie za trafną argumentację organu ujętą zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w odpowiedzi na skargę. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.