II SA/Wa 192/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Danuta Kania (sprawozdawca), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2013 r. sprawy ze skargi T. M. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Komendanta Głównego Straży Granicznej na rzecz skarżącego T. M. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Straży Granicznej decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 92, art. 98 ust. 1 w zw. z art. 99 pkt 2 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2011 r. nr 116, poz. 675 ze zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 maja 2008 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu przez funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. z 2008 r. nr 96, poz. 617 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] odmawiającą przyznania T. M. pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego: Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] września 2012 r. [...] SG T. M. wystąpił do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego o pow. mieszkalnej 80 m2 w miejscowości C., oddalonej od miejsca pełnienia służby o 26 km, tj. miejscowości pobliskiej. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej odmówił przyznania T. M. pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, uznając wymienione świadczenie za nienależne. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zainteresowany pełni służbę w Placówce Straży Granicznej w H. Funkcjonariuszem w służbie stałej został mianowany w dniu [...] kwietnia 2006 r. Od dnia zawarcia związku małżeńskiego, tj. od [...] kwietnia 2007 r., posiadał w T. , tj. w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby, lokal o powierzchni mieszkalnej 24 m2, spełniający przysługujące mu w chwili zawarcia związku małżeńskiego prawo do 3 norm zaludnienia. Oceniając powyższy stan faktyczny w świetle przepisów art. 92 ust. 1 i 99 pkt 2 i 3 ustawy o straży granicznej organ stwierdził, iż zainteresowany w dacie uzyskania ww. lokalu, tj. 14 kwietnia 2007 r., nie posiadał prawa do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a tym samym do pomocy finansowej. Bez znaczenia, zdaniem organu, pozostaje w niniejszej sprawie okoliczność, że funkcjonariusz uzyskał następnie prawo do dodatkowej normy zaludnienia z powodu narodzin kolejnego dziecka. Zmiana normy zaludnienia, jej zwiększenie lub zmniejszenie, nie wpływa bowiem na reaktywowanie prawa z art. 92 ust. 1 ww. ustawy. Od wskazanej decyzji organu I instancji T. M. złożył odwołanie do Komendanta Głównego Straży Granicznej. W uzasadnieniu zarzucił naruszenie art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, poprzez odmowę przyznania mu wnioskowanego świadczenia, a nadto art. 92 ust. 1 ww. ustawy przez przyjęcie, że odwołującemu się nie przysługuje prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Decyzją nr [...] z dnia 23 listopada 2012 r. Komendant Główny Straży Granicznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołał treść art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym funkcjonariuszowi Straży Granicznej w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z normy tej wynika obowiązek Straży Granicznej do przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu z zasobów, o których mowa w art. 94 ust. 1 ustawy u Straży Granicznej. Zgodnie zaś z art. 98 ust. 1 powołanej ustawy, funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Organ odwoławczy podniósł, że w dniu [...] kwietnia 2007 r. T. M. zawarł związek małżeński i od tej daty posiada lokal mieszkalny położony w T. przy ul. [...] o powierzchni mieszkalnej odpowiadającej liczbie ówcześnie przysługujących mu norm zaludnienia. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że w dniu [...] kwietnia 2010 r. funkcjonariuszowi urodziło się drugie dziecko i tym samym zwiększyła się liczba przysługujących stronie norm zaludnienia - aktualnie posiada on prawo do 4 norm zaludnienia. Organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowany fakt, iż odwołujący się w dacie zawarcia związku małżeńskiego posiadał w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby lokal mieszkalny odpowiadającej liczbie przysługujących mu ówcześnie norm zaludnienia, a tym samym nie posiadał prawa do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej. Natomiast przedmiotem sporu jest zagadnienie, czy wskazany stan faktyczny wyklucza możliwość przyznania funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego w sytuacji, gdy posiadany przez niego lokal mieszkalny nie spełnia obecnie przysługujących mu norm zaludnienia. W ocenie organu, pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) to substytut prawa do lokalu mieszkalnego. Skoro, w myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, jedynie funkcjonariuszowi w służbie stałej można przydzielić lokal mieszkalny, to tym samym jego uprawnienie do świadczeń pieniężnych z tym prawem związanych ocenia się na dzień mianowania funkcjonariuszem w służbie stałej, a w sytuacji, gdy funkcjonariusz sam zapewni sobie prawo do takiego lokalu, uprawnienie ustala się na dzień uzyskania lokalu. Konkludując organ stwierdził, że skoro w dacie uzyskania lokalu mieszkalnego w [...] T. M. nie posiadał prawa do przydzielenia lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, ponieważ posiadał już lokal odpowiadający liczbie przysługujących mu ówcześnie norm zaludnienia, to tym samym nie dysponował uprawnieniem do substytutu wymienionego prawa, tj. do pomocy finansowej na jego uzyskanie. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, zmiana liczby przysługujących danej osobie norm zaludnienia nie ma wpływu na prawo funkcjonariusza do przydziału lokalu mieszkalnego. T. M. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie: - art. 98 pkt 1 ustawy o Straży Granicznej, poprzez odmowę przyznania skarżącemu pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego, - art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, poprzez przyjęcie, iż ustalenie prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, a zastępczo pomocy finansowej powinno być dokonane na dzień [...] kwietnia 2007 r., tj. dzień zawarcia związku małżeńskiego i wejścia w posiadanie lokalu o pow. 24 m2, - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak w uzasadnieniu wskazania podstawy prawnej przyjęcia ww. daty jako daty, na którą należy oceniać uprawnienie skarżącego do otrzymania lokalu. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w dniu [...] kwietnia 2007 r. zawarł związek małżeński i uzyskał posiadanie stanowiącego własność żony lokalu mieszkalnego o powierzchni 24 m2. Następnie, w dniu [...] kwietnia 2010 r. skarżącemu urodziło się drugie dziecko i ww. lokal przestał spełniać wymogi z racji przysługujących mu norm zaludnienia. W dniu [...] września 2010 r. skarżący nabył niezabudowaną nieruchomość i rozpoczął proces inwestycyjny zmierzający do wybudowania domu jednorodzinnego. W związku z powyższym złożył wniosek o przyznanie mu pomocy finansowej. Zdaniem skarżącego, spornym zagadnieniem w przedmiotowej sprawie jest ustalenie daty, na którą należy oceniać uprawnienie skarżącego do uzyskania lokalu mieszkalnego (normy zaludnienia lokalu oraz liczbę członków rodziny). Data ta nie została wskazana wprost w żaden sposób w obowiązujących przepisach. Orzecznictwo w tej materii jest zmienne i wskazuje na trzy możliwe daty, na które można oceniać uprawnienie skarżącego do otrzymania lokalu. Są to: data mianowania do służby stałej, data uzyskania lokalu, z którym wiąże się otrzymana pomoc finansowa oraz data orzekania w sprawie. Skarżący podkreślił, że lokal o powierzchni 24 m2, w którym aktualnie zamieszkuje, został uzyskany bez udziału pomocy finansowej ze strony Straży Granicznej. Zauważył, iż część orzecznictwa - odnośnie badania uprawnień do otrzymania pomocy finansowej - dopuszcza przyjęcie daty pozyskania lokalu (domu), z którym wiąże się pomoc finansowa, jednak w niniejszej sprawie takim lokalem jest budowany dopiero przez skarżącego dom jednorodzinny. Wskazał ponadto, że w uzasadnieniach obu wydanych w sprawie decyzji organy administracji nie sprecyzowały, na jakiej podstawie przyjęły datę zawarcia przez skarżącego związku małżeńskiego jako datę, na którą należy oceniać uprawnienie skarżącego do pomocy finansowej. Zauważył również, iż organ II instancji nie odniósł się do zawartych w odwołaniu zarzutów i poprzestał na powtórzeniu argumentów przedstawionych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] listopada 2012 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] września 2012 r. o odmowie przyznania T. M. pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które miało wpływ na wynik sprawy. Z poczynionych przez organy ustaleń faktycznych wynika, że skarżący został mianowany funkcjonariuszem w służbie stałej w dniu [...] kwietnia 2006 r. W dacie tej nie posiadał lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełnił służbę, ani w miejscowości pobliskiej. W dniu [...] kwietnia 2007 r. zawarł związek małżeński, w wyniku czego wszedł w posiadanie lokalu o powierzchni mieszkalnej 24 m2 położonego w T., tj. w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby. Lokal ten odpowiadał przysługującym mu wówczas normom zaludnienia stosownie do dyspozycji § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. nr 99, poz. 898 ze zm.). Norma zaludnienia, przysługująca funkcjonariuszowi, jak wynika z § 4 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia, wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi w lokalu mieszkalnym. Z akt sprawy wynika, że skarżący swój wniosek z dnia [...] sierpnia 2012 r. o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego złożył w związku z faktem, iż ww. lokal mieszkalny przestał odpowiadać przysługującym mu normom zaludnienia. Od dnia [...] kwietnia 2010 r. funkcjonariuszowi przysługują bowiem 4 normy zaludnienia (po jednej normie zaludnienia dla funkcjonariusza, jego żony oraz dwojga dzieci). Zdaniem organu, powyższa zmiana w sferze uprawnień mieszkaniowych funkcjonariusza, tj. zmiana liczby przysługujących mu norm zaludnienia, nie ma żadnego znaczenia dla oceny zasadności wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) to substytut prawa do lokalu mieszkalnego. Skoro w dacie uzyskania lokalu mieszkalnego w T. skarżący nie posiadał prawa do przydzielenia mu mocą decyzji administracyjnej lokalu mieszkalnego, ponieważ posiadał już lokal odpowiadający liczbie przysługujących mu ówcześnie norm zaludnienia, to tym samym utracił uprawnienie do substytutu wymienionego prawa, tj. do pomocy finansowej na jego uzyskanie. Zwiększenie przysługującej skarżącemu liczby norm zaludnienia w związku z urodzeniem drugiego dziecka nie reaktywowało tego prawa. Zdaniem Sądu, z powyższym stanowiskiem organu nie można się zgodzić. Rozpoznając niniejszą sprawę organ dokonał niewłaściwej interpretacji przepisów, w oparciu o które winien wydać pozytywną decyzję. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2011 r., nr 116, poz. 675 ze zm.) funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że w sytuacji, gdy funkcjonariusz Straży Granicznej posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej niż określona w § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia 21 czerwca 2002 r., to może on otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale. Z tym unormowaniem prawnym koresponduje treść art. 99 ww. ustawy o Straży Granicznej, z którego wynika, że lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy (pkt 2); albo którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2 (pkt 3). A contrario, gdy lokal mieszkalny - posiadany przez funkcjonariusza lub jego małżonka - nie odpowiada normom powierzchni przysługującej funkcjonariuszowi, to wówczas nie ma przeszkód, aby przydzielić lokal. Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej funkcjonariuszowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej lub towarzystwie budownictwa społecznego albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Powołany przepis jednoznacznie wskazuje, iż warunkiem przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego jest brak przydziału lokalu mieszkalnego. Prawo do pomocy finansowej jest więc powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza Straży Granicznej, nieposiadania - odpowiedniego pod względem przysługujących mu norm zaludnienia - lokalu w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. A zatem, gdy zajmowany przez funkcjonariusza lokal mieszkalny nie został mu przydzielony decyzją administracyjną, czyli gdy prawo do lokalu nie zostało w istocie zrealizowane, a zajmowany lokal ma powierzchnię mieszkalną mniejszą od przysługującej, zdaniem Sądu, funkcjonariuszowi przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu (domu jednorodzinnego) odpowiadającego przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jest to bowiem zastępcza forma realizacji prawa do lokalu mieszkalnego. W sytuacji, gdy w stosunku do funkcjonariusza Straży Granicznej nie zrealizowano uprawnienia podstawowego (lokalu mieszkalnego w drodze decyzji organu), to należy mu przyznać wnioskowaną pomoc finansową. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z twierdzeniem organu, że skarżący utracił definitywnie prawo do lokalu mieszkalnego w związku z wejściem, w dniu [...] kwietnia 2007 r., w posiadanie lokalu mieszkalnego odpowiedniego pod względem przysługujących mu wówczas norm zaludnienia, a zmiana w sferze uprawnień mieszkaniowych funkcjonariusza, polegająca na zwiększeniu przysługującej mu liczby norm zaludnienia, nie ma prawnego znaczenia. Ocena, czy funkcjonariusz spełnia przesłanki do pomocy finansowej powinna uwzględniać stan na dzień wszczęcia postępowania, tj. na dzień złożenia wniosku o przyznanie ww. pomocy. Ocena ta winna polegać na zbadaniu, czy w dacie złożenia wniosku funkcjonariusz miał zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, tzn. czy posiadał lokal mieszkalny lub dom nadający się do zamieszkania w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Decydujące znaczenie ma bowiem sytuacja mieszkaniowa funkcjonariusza składającego wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia, a zatem pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi wówczas, gdy zgłaszając roszczenie nie miał on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscowości pełnienia służby lub pobliskiej. Powyższy pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym, został wyrażony w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., (sygn. akt I OPS 7/08, publ.: CBOIS; orzeczenia.nsa.gov.pl) na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r., nr 207, poz. 1761 ze zm.), jednak zachowuje on również aktualność na gruncie przepisów mających zastosowanie w sprawie niniejszej. W konkluzji Sąd stwierdza, że w sytuacji, gdy funkcjonariusz jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu mu nie przydzielono, to nie można mu odmówić prawa do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu (domu jednorodzinnego), jeżeli posiadany przez niego (lub przez jego małżonka) lokal nie zapewnia przysługujących mu norm zaludnienia, nawet jeżeli w przeszłości wszedł w posiadanie lokalu spełniającego przysługujące mu wówczas normy zaludnienia. W tym stanie rzeczy, uznając skargę za uzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.