II SA/Wa 1921/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi W. M. na akt Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pokrycia kosztów dowozu dzieci do przedszkola oddala skargę. Pismem z dnia 19 października 2015 r. W. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na akt z zakresu administracji publicznej z dnia [...] września 2015 r. nr [...], mocą którego Wójt Gminy R. odmówił skarżącemu pokrycia kosztów dowozu dziecka z domu do przedszkola. Wnosząc o uznanie uprawnienia skarżącego do pokrycia przez Gminę R. kosztów dowozu dziecka z domu do przedszkola, zainteresowany wskazał, iż mieszka wraz z sześcioletnim synem w miejscowości S. Jego syn uczęszcza do przedszkola w miejscowości oddalonej o 1900 m od miejsca zamieszkania. Skarżący wystąpił do Wójta Gminy R. (pismem z dnia 3 września 2015 r.) z wnioskiem o dofinansowanie dojazdu syna do przedszkola. Pismem z dnia 9 września 2015 r. Wójt Gminy R. odmówił przyznania wnioskowanego dofinansowania. Organ gminny powołując się na treść art. 14a ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty podniósł, iż ma obowiązek zapewnić bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu dziecka lub zwrot kosztów przejazdu jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, lecz wówczas, gdy droga pięcioletniego dziecka z domu do najbliższego publicznego przedszkola przekracza 3 kilometry. Wskazany warunek w niniejszym przypadku nie został spełniony. Pismem z dnia 14 września 2015 r., wzywając organ do usunięcia naruszenia prawa, skarżący ponownie zwrócił do Gminy R. w tej samej sprawie wskazując, iż zgodnie z art. 14a ust 4a ustawy o systemie oświaty, gmina może zorganizować dzieciom bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do przedszkola również w przypadkach, w których nie ma takiego obowiązku. W odpowiedzi, pismem z dnia 24 września 2015 r., Wójt Gminy R. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wskazując ponadto, iż powołany przez wnioskodawcę przepis nie dopuszcza sytuacji ponoszenia wydatków związanych ze zwrotem kosztów przejazdu dziecka jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Nie zgadzając się ze stanowiskiem Wójta Gminy R. skarżący podniósł, iż dokonana przez organ interpretacja art. 14a ust 4a ustawy o systemie oświaty jest sprzeczna z zasadą racjonalnego ustawodawcy. Jego zdaniem, trudno zaakceptować pogląd, iż ustawodawca wprowadzając w życie omawiany przepis dopuścił do sytuacji, w której inne uprawnienia będą przysługiwały dzieciom, które otrzymują dofinansowanie na podstawie art. 14a ust. 3 i ust. 4, inne zaś miałyby przysługiwać tym dzieciom i opiekunom, dla których bezpłatny transport będzie organizowany na podstawie 14a ust. 4a powołanej ustawy. Takie stanowisko, w ocenie skarżącego, jest w oczywisty sposób sprzeczne nie tylko z rzeczywistą intencją ustawodawcy, lecz także narusza gwarancje konstytucyjne zawarte w art. 2, art. 18, art. 32, art. 71 i art. 72 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ podniósł, iż stan faktyczny w sprawie będącej przedmiotem postępowania nie wyczerpuje dyspozycji art. 14a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, gdyż jak sam skarżący określa droga z domu do przedszkola jego dziecka wynosi 1900 m. Stosownie zaś do treści art. 14a ust 4a ustawy o systemie oświaty gmina może zapewnić dzieciom bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego również w przypadkach, w których nie ma takiego obowiązku. Przepis art. 14a ust. 4a ustawy o systemie oświaty stanowi wyraźnie o zorganizowaniu bezpłatnego transportu, jeżeli gmina, mimo braku obowiązku, uzna takie rozwiązanie za zasadne. W istniejącym stanie faktycznym, gmina nie ma możliwości zapewnienia bezpłatnego transportu do przedszkola dla dziecka skarżącego. Nie widzi też możliwości prawnych zwrotu kosztów dowozu w trybie art. 14a ust 3 ustawy o systemie oświaty. W pismach procesowych z dnia 7 grudnia 2015 r. i 16 maja 2016 r. skarżący podniósł, iż znane mu są przypadki uczęszczania dzieci zamieszkałych w sąsiednich miejscowościach (oddalonych o ponad 3 kilometry) do oddziału przedszkolnego w S. i refundacji ich rodzicom kosztów dowozu dziecka do przedszkola pomimo, iż osoby te mogłyby realizować obowiązek przedszkolny w miejscowości zamieszkania lub oddalonej o 2 kilometry od miejsca zamieszkania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta z mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 - dalej jako p.p.s.a.) obejmuje także niemające charakteru decyzji lub postanowień akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W myśl natomiast art. 146 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przedmiotowa skarga jest skargą na odmowę przyznania uprawnienia wynikającego z mocy prawa w rozumieniu wskazanego powyżej art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skarga ta została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że kwestię dowożenia dzieci do szkół reguluje ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), przy czym ustawowy obowiązek gminy w tym zakresie został odrębnie uregulowany w stosunku do dzieci pięcioletnich, które obowiązane są odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu lub w oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej (art. 14 ust. 3 ustawy). W świetle art. 14a ust. 2 powołanej ustawy, sieć publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych wraz z publicznymi innymi formami wychowania przedszkolnego powinna zapewniać wszystkim dzieciom pięcioletnim zamieszkałym na obszarze gminy możliwość spełniania obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3. Droga dziecka pięcioletniego z domu do najbliższego publicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej lub do publicznej innej formy wychowania przedszkolnego nie powinna przekraczać 3 km. Zgodnie zaś z ust. 3 powołanego art., jeżeli droga dziecka pięcioletniego z domu do najbliższego publicznego przedszkola, oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej lub publicznej innej formy wychowania przedszkolnego przekracza 3 km, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka lub zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice. Obowiązkiem gminy jest też zapewnienie niepełnosprawnym dzieciom pięcioletnim i sześcioletnim oraz dzieciom objętym wychowaniem przedszkolnym na podstawie art. 14 ust. 1a bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do najbliższego przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub ośrodka umożliwiającego dzieciom, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, albo zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna na zasadach określonych w umowie zawartej między wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) a rodzicami, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice (art. 14a ust. 4). Przepis art. 14a ust. 4a ustawy o systemie oświaty stanowi zaś, iż gmina może zorganizować dzieciom bezpłatny transport i opiekę w czasie przewozu do przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego również w przypadkach, w których nie ma takiego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż w dacie wydania przez Wójta Gminy R. odmowy finansowania wnioskodawcy kosztów przewozu syna z domu do przedszkola, dziecko skarżącego było dzieckiem pięcioletnim, w pełni sprawnym, którego droga z domu do oddziału przedszkolnego w S. wynosiła 1,9 km. W świetle tych ustaleń gmina nie była obowiązana uwzględnić wniosku skarżącego, gdyż powołane ww. przepisy ustawy o systemie oświaty nie nakładają na nią obowiązku zapewnienia transportu i bezpłatnej opieki, bądź pokrycia rodzicom dowozu dziecka realizowanego we własnym zakresie. Z redakcji wyżej cytowanych przepisów wynika, iż obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu do szkół, umożliwiający realizację obowiązku szkolnego uczniom zamieszkałym w odległościach większych niż 3 km, może być realizowany w dwojaki sposób. Otóż gmina może dowozić dzieci do szkoły własnym lub wynajętym przez siebie środkiem transportu, zapewniając jednocześnie w tym czasie dzieciom opiekę, albo zwracać koszty przejazdu środkami komunikacji publicznej. Obowiązki te gmina musi realizować bez względu na obiektywne trudności i bez względu na to, czy posiada na ten cel odpowiednie środki. W pozostałych przypadkach powołana ustawa (art. 14a ust. 4a) umożliwia gminom dobrowolne zapewnienie transportu i opieki w czasie przewozu do przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego nawet wtedy, gdy nie ma takiego obowiązku prawnego (np. w przypadku gdy droga uczniów do przedszkola lub innej formy nie przekracza 3 km, a także jeśli chodzi o dzieci trzy- lub czteroletnie, nieobjęte obowiązkiem rocznego przygotowania przedszkolnego). Skoro jednak, jak w niniejszej sprawie, gmina nie dysponuje środkami finansowymi na pokrycie przez rodzica kosztów dowozu dziecka do szkoły oddalonej do 3 km od miejsca zamieszkania (Rada Gminy R. nie podjęła uchwały o takim dofinansowaniu, na której postanowienia skarżący mógłby się powołać) nie to nie można organowi gminnemu zarzucić naruszenia prawa. Sformowanie zawarte w art. 14a ust. 4a powołanej ustawy "może zorganizować" świadczy o przyznaniu przez ustawodawcę gminie autonomicznej swobody w podejmowaniu tego typu decyzji, albowiem taka decyzja jest obarczona przede wszystkim możliwościami finansowymi gminy i to jej organy decydują o priorytetach wydatkowania środków publicznych. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących dyskryminowania dzieci zamieszkałych bliżej oddziału przedszkolnego względem dzieci niepełnosprawnych, lub które mają do pokonania odległość większą niż 3 km, należy stwierdzić, iż są one niezasadne. Obowiązek gminy związany z zapewnieniem bezpłatnego transportu dzieci do szkoły był przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W podjętej w dniu 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 3/13 w składzie 7 sędziów uchwale Sąd ten wskazał, iż cyt.: "Zakres obowiązków gmin związanych z dowożeniem dzieci do placówek oświatowych nie wynika wprost z przepisu art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, że obowiązek ów powstaje wówczas, gdy droga dziecka z domu do szkoły przekracza wskazane w ustawie odległości, lecz nie stwierdza jednoznacznie, że bezpłatny transport ma nastąpić na całej drodze z domu do szkoły. Czym innym bowiem jest powstanie obowiązku dowozu dzieci do szkoły, a czym innym jest zakres i forma realizacji tego obowiązku. Wykonanie nałożonych na gminy obowiązków musi uwzględniać rzeczywiste możliwości tych gmin i istniejące warunki społeczno-gospodarcze. Znaczna część ludności mieszka we wsiach lub w innych małych miejscowościach, niejednokrotnie w zabudowie rozproszonej (kolonijnej). Zabieranie każdego dziecka uprawnionego do bezpłatnego dojazdu do szkoły spod jego domu niezwykle utrudniłoby dojazd do placówki oświatowej i przedłużyłoby jego czas. Należy przy tym zauważyć, że w warunkach wiejskiej zabudowy rozproszonej dzieci dojeżdżające środkami komunikacji publicznej zwykle samodzielnie dochodzą z domów do przystanków autobusowych czy też kolejowych z pewnej odległości. Ustawodawca uwzględnił przy tym w ustawie o systemie oświaty, że w pewnych warunkach nawet małe dzieci muszą samodzielnie lub pod opieką rodziców przebyć znaczną drogę do szkoły lub przedszkola, byleby nie przekraczała ona odległości 3 lub 4 km. W tej sytuacji żadne racjonalne względy nie mogą przemawiać za tym, by dzieci mieszkające w dalszej odległości niż wskazana w art. 17 ust. 2 ustawy, uprawnione do bezpłatnego transportu na koszt gminy, nie mogły przejść pewnej odległości do przystanku komunikacji publicznej lub innego wyznaczonego przez gminę punktu zbiórki. Przyjęcie, że uprawnieni do bezpłatnego transportu muszą być odbierani spod domów i gmina nie może wyznaczyć im odpowiednich miejsc zbiórki, nadmiernie faworyzowałoby ich w stosunku do dzieci, które muszą dochodzić do szkoły niejednokrotnie na odległość zbliżoną do 3 lub 4 km. (...) Trudno założyć, by racjonalny ustawodawca z jednej strony zwolnił gminę z obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu lub zwrotu kosztów przejazdu w razie zachowania ustawowych odległości 3 lub 4 km, z drugiej zaś strony zobowiązał gminę do przewozu każdego dziecka spod domu do szkoły, mimo że odległość od domu dziecka do miejsca zbiórki w miejscowości, w której dziecko mieszka, nie przekracza odległości 3 lub 4 km". W świetle powyższych wywodów nie sposób uznać, iż zróżnicowanie sytuacji prawnych dzieci i ich rodziców w sferze dowozu lub refundacji kosztów dowozu w zależności od odległości miejsca zamieszkania do oddziału przedszkolnego jest niezgodne z wolą ustawodawcy lub narusza wymienione w skardze gwarancje konstytucyjne. Trudno bowiem zaakceptować sytuację, w której dzieci zamieszkałe w odległości 3 kilometrów do oddziału przedszkolnego korzystałyby z udogodnień transportowych (alternatywnie ich rodzice z świadczenia pieniężnego rekompensującego), a dzieci zamieszkałe w znacznej odległości od tej placówki musiałyby pokonywać pieszo drogę do miejsca zbiórki by następnie skorzystać z transportu gminnego. Zaznaczyć także należy, iż Sąd uprawniony jest do poddania kontroli pod względem zgodności z prawem konkretnego aktu administracyjnego wydanego w sprawie kierując się zasadą skargowości, nie kontroluje zaś kompleksowo (niejako z urzędu) rozstrzygnięć podjętych w sprawach analogicznych, czy też celowości wydatkowania środków publicznych. W istocie do tego sprowadzają się postulaty skarżącego zawarte w pismach procesowych z dnia 7 grudnia 2015 r. i 16 maja 2016 r. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.