II SA/Wa 1924/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi A. I. na postanowienie Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] października 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie Komendant Służby Ochrony Państwa (zwany dalej także: Komendantem SOP, organem), zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 150 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), zwana dalej: K.p.a., odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w celu uchylenia ostatecznego rozkazu personalnego Komendanta Służby Ochrony Państwa z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] o ustaleniu A.I. wysokości dodatku specjalnego, na stanowisku [...], w wysokości 5 % uposażenia zasadniczego. Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] Komendant SOP zwolnił A.I. z dniem [...] maja 2024 r. z zajmowanego stanowiska służbowego [...] oraz z dniem [...] maja 2024 r. wyznaczył na stanowisko służbowe: [...]. Na podstawie art. 108 § 1 K.p.a. ww. rozkazowi personalnemu nadał rygor natychmiastowej wykonalności. Następnie rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...]Komendant SOP ustalił skarżącej wysokość dodatku specjalnego na stanowisku [...], w wysokości 5 % uposażenia zasadniczego. Na skutek wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności ww. rozkazu personalnego, uznanego przez organ za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant SOP rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...], utrzymał w mocy własny rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] - na skutek rozpoznania odwołania skarżącej - Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, uchylił rozkaz personalny Komendanta SOP z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji stwierdzając, że ww. rozkaz personalny został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wnioskiem z dnia [...] września 2024 r. A.I. zwróciła się do Komendanta SOP o wznowienie postępowania zakończonego ostatecznym rozkazem personalnym Komendanta SOP z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości dodatku specjalnego na stanowisku [...], w wysokości 5 % uposażenia zasadniczego. Jako postawę wznowienia postępowania skarżąca wskazała przepis art. 145 § 1 pkt 8 w zw. z art. 147 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Uzasadniając przedmiotowy wniosek skarżąca podała, że skoro rozkaz personalny Komendanta SOP nr [...] z dnia [...] maja 2024 r. o zwolnieniu jej ze stanowiska [...] SOP i wyznaczeniu na stanowisko [...] został uchylony to traci swoją podstawę i rację bytu rozkaz personalny Komendanta SOP nr [...] z dnia [...] czerwca 2024 r. o określeniu nowej wysokości dodatku specjalnego na tym stanowisku. W konsekwencji, skoro nie zajmuje już stanowiska [...] to należy wyeliminować z obrotu prawnego rozkazu personalnego Komendanta SOP z dnia [...] czerwca 2024 r. nr [...] o ustaleniu nowej wysokości dodatku specjalnego na tym stanowisku służbowym, gdyż stał się on w tych okolicznościach bezprzedmiotowy. Zaznaczyła jednocześnie, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] została jej doręczona w dniu 19 sierpnia 2024 r., zatem zachowała miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] października 2024 r. Komendant SOP odmówił wznowienia wnioskowanego postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wobec złożenia przez skarżącą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sprzeciwu od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] (zarejestrowanego pod sygn. akt II SA/Wa 1543/24) oraz skargi na rozkaz personalny nr [...] Komendanta SOP z dnia [...] lipca 2024 r. utrzymujący w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta SOP z dnia [...] czerwca 2024 r. w przedmiocie ustalenia wysokość dodatku specjalnego na stanowisku [...] (zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Wa 1460/24), które to sprawy pozostają ze sobą w związku, powoływana przez skarżącą postawa wznowienia postępowania – art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., nie znajduje zastosowania. W związku z powyższym wniosek o wznowienie postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze na powyższe postanowienie Komendanta SOP z dnia [...] października 2024 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A.I. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zarzucając organowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 149 § 3 K.p.a., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie w sytuacji, w której organ nie wskazuje, że nie zachowała terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego przewidzianego w art. 148 K.p.a., nie jest stroną postępowania lub nie ma interesu prawnego w sprawie oraz nie wskazała podstawy wznowienia postępowania administracyjnego, wymienionej w art. 145 K.p.a.; 2. art. 149 § 1 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której nie istnieją żadne przeszkody natury podmiotowej, czy przedmiotowej, których występowanie stanowiłoby przeszkodę formalną wszczęcia postępowania wznowieniowego; 3. 149 § 3 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez niedopuszczalną na wstępnym etapie postępowania wznowieniowego ocenę zasadności wskazanej przez skarżącą podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.; 4. bezzasadne uznanie przez organ, iż oczekiwanie na rozstrzygnięcie sprawy - wniesionego sprzeciwu od ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2024 r. nr [...] oraz skargi na rozkaz personalny Komendanta SOP z dnia [...] lipca 2024 r. nr [...] (dotyczący stwierdzenia jego nieważności z uwagi na wszczęcie przez Komendanta SOP trybu odwoławczego z urzędu mimo wyraźnego wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego nr [...]), stanowi przeszkodę do wszczęcia i zawieszenia postępowania wznowieniowego, podczas gdy z uchwały poszerzonego składu NSA z dnia 5 czerwca 2017 r. II GPS 1/17 jasno wynika, że zawisłość sprawy w sądzie administracyjnym nie uzasadnia odmowy wszczęcia postępowania, ale po jego wszczęciu organ powinien zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że wobec uchylenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rozkazu personalnego Komendanta SOP z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] o wyznaczeniu jej na stanowisko [...], Komendant SOP winien z urzędu wszcząć postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego i uchylić swój rozkaz nr [...], który określał wysokość dodatku specjalnego na ww. stanowisku. Rozkaz o wyznaczeniu na stanowisko [...] został bowiem przez MSWiA uchylony, a decyzja ta jest ostateczna. Z uwagi na powyższe okoliczności oraz bezczynność Komendanta SOP w zakresie wznowienia postępowania skarżąca wnioskiem z dnia [...] września 2024 r., zachowując ustawowy termin, zwróciła się o wznowienie postępowania, wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Skarżąca podniosła, że zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego nie wskazuje żadnych przeszkód natury podmiotowej, czy przedmiotowej, które mogłyby stanowić podstawę tej odmowy. Z jednozdaniowego uzasadnienia postanowienia wynika, że organ uznaje wszczęcie postępowań sądowoadministracyjnych i oczekiwanie na ich rezultat, za podstawę odmowy wznowienia postępowania administracyjnego. Stanowisko to jest błędne, co wynika z uchwały poszerzonego składu NSA z dnia 5 czerwca 2017 r. II GPS 1/17, w której NSA stwierdził, że zawisłość sprawy w sądzie administracyjnym nie uzasadnia odmowy wszczęcia postępowania, ale po jego wszczęciu organ powinien zawiesić postępowanie do czasu zakończenia postępowania sądowego. Nadrzędnym dążeniem organów państwa powinno być usunięcie z obrotu prawnego tych rozstrzygnięć, które zostały podjęte w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania. Skarżącą wskazała, iż z chwilą wpłynięcia do organu administracji żądania strony o wznowienie postępowania organ ten uzyskuje uprawnienie do badania: czy żądanie zostało złożone z powołaniem się na konkretną podstawę wznowienia, czy podmiot ten posiada zdolność procesową, a także czy zachowany został termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. W przypadku negatywnej oceny ww. przesłanek organ winien odmówić wznowienia postępowania. Natomiast ich pozytywna ocena skutkować winna wznowieniem postępowania. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. oraz, czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. Tylko w przypadku ujawnienia, że podanie o wznowienie nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 K.p.a., bądź nie został zachowany termin jego złożenia przewidziany w art. 148 K.p.a., organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. wydać postanowienie odmawiające wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i art. 151 K.p.a. Postanowienie to ma charakter formalny. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia, a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw wznowienia postępowania, gdyż prowadziłoby to do oceny przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. W ocenie skarżącej Komendant SOP nie wskazał, aby zachodziła którakolwiek z przeszkód natury podmiotowej lub przedmiotowej wszczęcia postępowania wznowieniowego, dokonał też niedopuszczalnej na etapie wstępnym oceny zasadności istnienia podstawy wznowieniowej. Komendant SOP w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że organ ma możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego, w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego, ale może też z takiej możliwości nie skorzystać. W niniejszej sprawie organ po dokonaniu analizy i weryfikacji wniosku skarżącej z dnia [...] września 2024 r. podjął decyzję w dniu [...] października 2024 r. o odmowie wznowienia postępowania, kierując się od początku intencją, aby to Sąd odniósł się w wyroku do przedmiotu skargi z dnia 6 sierpnia 2024 r. Jednoczesne prowadzenie dwóch postępowań, w tej samej sprawie, tj. administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego - jest niewskazane. Ratio legis art. 56 P.p.s.a zmierzało do uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy. W tym stanie rzeczy, zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, zaś skarga na postanowienie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, do jej uwzględnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935). Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w której ją wydano, dotknięte było kwalifikowaną wadą określoną w art. 145 § 1 K.p.a., albo też zachodzi przesłanka z art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na wniosek strony, a jego podstawę stanowi, stosownie do art. 149 § 2 K.p.a., postanowienie o wznowieniu postępowania Postanowienie to rozpoczyna postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną, badając, czy przyczyny wznowienia, określone w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145b K.p.a., nie wpłynęły na treść decyzji. Wszelkie czynności i rozważania merytoryczne na etapie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania są niedopuszczalne. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 K.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Na tym etapie organ bada m.in., czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 K.p.a. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania następuje, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu, określonego w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w oparciu o wyżej opisane zasady, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżone postanowienie narusza prawo w stopniu powodującym konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Istotą sporu w kontrolowanej sprawie jest prawna dopuszczalność wznowienia postępowania administracyjnego w celu zmiany lub uchylenia decyzji po wniesieniu skargi na tę decyzję do sądu administracyjnego, tj. w trakcie trwania kontroli sądowoadministracyjnej. Należy w związku z tym odnotować, że kwestia ta w przeszłości wywoływała istotne rozbieżności w orzecznictwie sądowym i aby zapobiec dalszemu ich pogłębianiu Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę abstrakcyjną dotyczącą tego zagadnienia. W myśl uchwały z dnia 5 czerwca 2017 r., sygn. akt II GPS 1/17, podjętej przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego można wszcząć postępowanie administracyjne w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania w sprawie kontrolowanego przez sąd rozstrzygnięcia, jednak organ administracji publicznej obowiązany jest zawiesić to postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu uchwały powołując się na doktrynę wyjaśniono, że skoro w art. 56 P.p.s.a. ustawodawca wskazał, że w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu do czasu ich zakończenia, to należy a contrario przyjąć, iż nie ma podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w sytuacji, gdy administracyjne postępowanie w trybie nadzwyczajnym zostało uruchomione po wniesieniu skargi. Jeżeli nie ma podstaw do zawieszenia postępowania przed sądem administracyjnym, a sprawa nie może być rozstrzygana jednocześnie w postępowaniu administracyjnym i sądowym, to organ administracji ma obowiązek zawiesić administracyjne postępowanie nadzwyczajne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy zawisłej przed sądem administracyjnym. Natomiast załatwienie sprawy i wydanie rozstrzygnięcia przez organ będzie możliwe dopiero po wydaniu przez sąd prawomocnego orzeczenia. Rozpatrzenie sprawy przez sąd powinno być zatem traktowane, tak jak rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, od którego zależy rozpatrzenie sprawy w myśl art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organ błędnie przyjął, że wyłączona jest możliwość wznowienia postępowania w sytuacji, gdy wniesiono do sądu administracyjnego skargę na decyzję organu. Należy nadmienić, że uznanie stanowiska organu za prawidłowe, skutkowałoby nieuzasadnionym pozbawieniem strony prawa do skorzystania z tej instytucji, ponieważ termin do złożenia podania o wznowienie postępowania mógłby upłynąć w trakcie, gdy sprawa podlegałaby sądowej kontroli. Strona zwlekając ze złożeniem wniosku o wznowienie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego narażałaby się zatem na ryzyko uchybienia terminu do złożenia takiego wniosku. Podsumowując stwierdzić należy, że organ rozpoznając złożony w kontrolowanej sprawie wniosek o wznowienie postępowania, powinien wznowić postępowanie, a następnie je zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu wydania przez sąd prawomocnego orzeczenia. Zaznaczyć przy tym należy, że już samo złożenie wniosku o wznowienie postępowania wszczyna wstępne postępowanie, prowadzące do oceny dopuszczalności wznowienia na zasadzie art. 149 § 1 lub 3 K.p.a. i w dalszej dopiero kolejności – w razie stwierdzenia, że wniosek oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia– do rozstrzygnięcia na zasadzie art. 151 § 1 pkt 1, pkt 2 lub § 2 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.