II SA/Wa 1926/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2016 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 i w związku z art. 144 i art. 61a § 2 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmawiające, na podstawie art. 61a k.p.a., wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania rozkazu personalnego o odmowie powołania do służby w Milicji Obywatelskiej. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia [...] maja 2016 r. J. C. wezwał Komendanta Głównego Policji do "(...) usunięcia naruszenia prawa art. 3 § 2 pkt. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm)", wskazując, iż "w związku z wniesionym zażaleniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. wniesionym w trybie art. 37 § 1 kpa na niezałatwienie sprawy w terminie art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) dotyczącym powołania lub odmowy powołania do służby w Milicji Obywatelskiej na podstawie rozkazu personalnego (decyzji administracyjnej) wydanego w 1985 r. organ pozostaje nadal w bezczynności". Zastępca Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej Komendy Głównej Policji pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. l.dz. [...] zwrócił się do wnioskodawcy o jednoznaczne wskazanie, co stanowi istotę jego żądania. J. C. pismem z dnia [...] czerwca 2016 r. poinformował, iż domaga się "(...) wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia, gdyż po przeprowadzeniu kwerendy dokumentów archiwalnych znajdujących się w Wydziale Informacji Niejawnej Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] stwierdzono, iż w posiadanych materiałach źródłowych brak jest rozkazu personalnego dotyczącego powołania lub odmowy powołania do służby w Milicji Obywatelskiej żądanego we wniosku strony datowanego na dzień [...] kwietnia 2015 r." Uwzględniając powyższe, Dyrektor Biura Kadr, Szkolenia i Obsługi Prawnej przekazał wystąpienie J. C. Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...], zgodnie z właściwością. Komendant Wojewódzki Policji w [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania rozkazu personalnego (decyzji administracyjnej) o odmowie powołania do służby w Milicji Obywatelskiej. Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał na brak podstawy materialnoprawnej do wydania decyzji w przedmiocie odmowy powołania do służby w Milicji Obywatelskiej oraz fakt uznania J. C. przez Wojewódzką Komisję Lekarską Ministerstwa Spraw Wewnętrznych za całkowicie niezdolnego do służby w Milicji Obywatelskiej (orzeczenie nr [...] z dnia [...] stycznia 1985 r.). Komendant Główny Policji utrzymując w mocy to postanowienie przedstawił stan tej sprawy, jak również informacje dotyczące postępowania w sprawie wydania zaświadczenia. Organ stwierdził, że zarówno w świetle art. 28 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2015 r., poz. 355 z późn. zm.), jak również art. 2 ust. 1 obowiązującej w 1985 r. ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej (Dz. U. z 1973 r. Nr 23, poz. 136, z późn. zm.), stosunek służbowy funkcjonariusza powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. Organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie do nawiązania stosunku służbowego nie doszło, bowiem orzeczeniem nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1985 r. uznano J. C. za całkowicie niezdolnego do służby w Milicji Obywatelskiej. Organ podał, że w wyniku kwerendy dokumentów archiwalnych przeprowadzonej w Wydziale ds. Ochrony Informacji Niejawnych Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] nie ujawniono żadnych dokumentów świadczących o zainicjowaniu przez wymienionego jakiegokolwiek postępowania administracyjnego związanego z danym zagadnieniem, tym samym brak było podstaw prawnych do wydania decyzji administracyjnej, której wymieniony byłby adresatem. Organ powołał treść art. 61 a § 1 i § 2 k.p.a. Wskazał, że z treści art. 61 a § 1 k.p.a. wynika, iż ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Drugą przesłanką jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 332/12, LEX nr 1216728). Organ stwierdził, że jedynie nawiązanie stosunku służbowego następuje w formie rozkazu personalnego, brak jest natomiast podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie odmowy przyjęcia do służby. Podkreślił, iż stosunek służbowy policjanta ma charakter administracyjno – prawny, jednak powstaje z chwilą mianowania policjanta na stanowisko służbowe i właśnie od momentu nawiązania stosunku służbowego zastosowanie ma Kodeks postępowania administracyjnego. Skoro zaś w przedmiotowej sprawie J. C. nie został mianowany na stanowisko służbowe, organ nie miał podstaw prawnych do wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej, której wymieniony byłby adresatem. KGP stwierdził, iż do wniosku J. C. o wydanie decyzji w przedmiocie "(...) wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia, gdyż po przeprowadzeniu kwerendy dokumentów archiwalnych znajdujących się w Wydziale Informacji Niejawnej Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] stwierdzono, iż w posiadanych materiałach źródłowych brak jest rozkazu personalnego dotyczącego powołania lub odmowy powołania do służby w Milicji Obywatelskiej żądanego we wniosku strony datowanego na dzień [...] kwietnia 2015 r." Komendant Wojewódzki Policji w [...] zobowiązany był zastosować tryb określony w art. 61a k.p.a. Stąd też KGP postanowienie organu I instancji uznał za prawidłowe. Postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] września 2016 r. stało się przedmiotem skargi J. C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji skarżący podniósł, że organy obu instancji niewłaściwie zastosowały art. 61a § 1 k.p.a., wskazał też, że zaskarżone postanowienie wydane zostało po upływie terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący przedstawił m.in. informacje dotyczące postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, podniósł, iż Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie miał prawa nadawania bytu projektowi orzeczenia Nr [...] WKL MSW w [...] z dnia [...].01.1985 r. o zdolności do służby w organach Milicji Obywatelskiej, gdy orzeczenie to nie weszło do obrotu prawnego, ze względu na doręczenie. Wskazał, że kandydat do służby w Milicji Obywatelskiej był wówczas w służbie czynnej wojskowej na kursie chorążych w JW. [...] w [...]. Po ukończeniu, którego został rozkazem personalnym mianowany w dniu [...].05.1985 r. przez Ministra Obrony Narodowej na stopień [...]. Skarżący podał, że w latach 1981-1983 pełnił służbę w Zmilitaryzowanych Oddziałach Straży Przemysłowej d. [...] w [...] w podległości MSW na podstawie przydziału mobilizacyjnego. Wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 5 listopada 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 744/14 odrzucił skargę na decyzję Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia Nr [...] z dnia [...] stycznia 1985 r. Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej w [...]. Skarżący podniósł, że żądanie wszczęcia postępowania w trybie art. 61 § 1 k.p.a. ma na celu ustalenie, czy rozkaz personalny o nawiązaniu stosunku służby był wydany. Organ winien odpowiedzieć na pytania: 1. Czy wyciąg strony z księgi przyjęć kandydatów do MO i SW z wpisem o treści wydanego orzeczenia Nr [...] WKL MSW w [...] z dnia [...] stycznia 1985 r. miał wpływ na przyjęcie do służby. 2. Czy stwierdzony brak istnienia orzeczenia doręczonego stronie po jego wydaniu i orzeczenia ostatecznego na druku orzeczenia w zbiorach WKL MSW w [...] i w zbiorach dokumentów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...]nie oznacza bezczynności organu. 3. Czy istnieje dokument/akt o odmowie nawiązania stosunku służby w innych zbiorach dokumentów i czy ten dokument jest ważny. Skarżący podniósł, że postępowanie o przyjęcie do służby w organach Milicji Obywatelskiej wówczas było wszczęte w rozumieniu art. 61 § 1 kpa., a to oznacza, iż winno zakończyć się merytorycznym rozstrzygnięciem. Komendant Główny Policji, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik stwierdził, że zarówno w świetle art. 28 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy o Policji jak również art. 2 ust. 1 obowiązującej w 1985 r. ustawy o służbie funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej, stosunek służbowy funkcjonariusza powstaje w drodze mianowania na podstawie dobrowolnego zgłoszenia się do służby. W przedmiotowej sprawie do nawiązania stosunku służbowego nie doszło, bowiem orzeczeniem nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] stycznia 1985 r. uznano J. C. za całkowicie niezdolnego do służby w Milicji Obywatelskiej. Pełnomocnik podkreślił, że jedynie nawiązanie stosunku służbowego następuje w formie decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a., brak jest natomiast podstaw prawnych do wydania decyzji w przedmiocie odmowy przyjęcia do służby. Odstąpienie bowiem przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych od dalszego prowadzenia postępowania konkursowego w sprawie przyjęcia do służby nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Brak było zatem podstaw prawnych do wydania w stosunku do J. C. jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie i postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] nie naruszają prawa. Organ prawidłowo zastosował przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. i zasadnie odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania rozkazu personalnego o odmowie powołania skarżącego do służby w Milicji Obywatelskiej. Zgodnie z powołanym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreślenia wymaga, że w sprawie niniejszej organy Policji, niezależnie od twierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji, nie rozstrzygały o tym, czy wnioskodawca był funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie jest bowiem aktem rozstrzygającym jakąkolwiek sprawę merytorycznie. W sprawie niniejszej organ odmawiając wszczęcia postępowania w sprawie wydania rozkazu personalnego o odmowie powołania do służby w MO, czego to domagał się skarżący, stwierdził tylko i wyłącznie to, że nie może być prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie odmowy powołania do służby w Milicji Obywatelskiej. Rozstrzygnięcie to jest prawidłowe. Sąd zaznacza przy tym, że kwestia ewentualnego rozpatrzenia wniosku J. C. w zakresie drugiego żądania, tj. żądania wydania rozkazu personalnego o powołaniu go do służby w MO (wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r.) nie jest przedmiotem niniejszej sprawy. Przedmiotem tej sprawy nie jest także orzeczenie o zdolności do służby w Milicji Obywatelskiej, do którego skarżący odnosi się w skardze. W sprawie niniejszej, której przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...]września 2016 r., zasadnie organy wskazały, że nie ma podstawy materialnoprawnej do wydania rozkazu personalnego o odmowie powołania do służby w MO. Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2016 r. , poz. 1782) nie zawiera przepisu prawa, który uprawniałby organy do wydania takiej treści rozkazu personalnego. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Biorąc pod uwagę, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), stwierdzić należy, że organy Policji nie miały podstaw, aby prowadzić postępowanie administracyjne w sprawie odmowy powołania skarżącego do służby w Milicji Obywatelskiej i wydać w tym zakresie decyzję administracyjną (rozkaz personalny). Wobec przeszkody przedmiotowej, jaka zaistniała w tym przypadku, zasadnie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania rozkazu personalnego o odmowie powołania do służby w MO, a Komendant Główny Policji postanowienie to utrzymał w mocy. W nawiązaniu do podniesionej w skardze kwestii naruszenia art. 35 k.p.a., które to zagadnienie nie ma wpływu na wynik sprawy, wskazania wymaga, że zażalenie skarżącego z dnia [...] sierpnia 2016 r. wpłynęło do KWP w [...] w dniu [...] sierpnia 2016 r., zaś do KGP przekazane zostało przez KWP w [...] przy piśmie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Odnosząc się do zawartego w skardze twierdzenia strony, że żądanie wszczęcia postępowania w trybie art. 61 § 1 k.p.a. ma na celu ustalenie, czy rozkaz personalny o nawiązaniu stosunku służby był wydany, wskazania wymaga, że urzędowego potwierdzenia określonego faktu dokonuje się w drodze zaświadczenia (art. 217 k.p.a.). Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.). W przypadku odmowy (w formie postanowienia) wydania przez organ zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, stronie służy zażalenie. Po wyczerpaniu zaś środka zaskarżenia w sprawie odmowy wydania zaświadczenia bądź odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści, stronie służy prawo wniesienia skargi na postanowienie organu II instancji do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wskazania wymaga również, że w każdym czasie osoba uprawniona może wystąpić o wydanie nowego zaświadczenia. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 z art. 119 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.