II SA/Wa 1926/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Andrzej Góraj, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz J. O. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] maja 2020 r. J. O. (dalej: "skarżący") zwrócił się do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] o udostępnienie informacji publicznej w sprawie prowadzonych postępowań odwoławczych od decyzji państwowych powiatowych inspektorów sanitarnych. Wniosek zawierał pytania: 1) ile odwołań trafiło do organu odwoławczego, 2) ile odwołań zostało już rozpatrzonych, 3) ile, w wyniku rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy, zostało wydanych decyzji, w których utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), 4) ile, w wyniku rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy, zostało wydanych decyzji, w których uchylono zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie organ odwoławczy orzekł co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), 5) ile, w wyniku rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy, zostało wydanych decyzji, w których uchylono zaskarżoną decyzję i organ odwoławczy umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), 6) ile, w wyniku rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy, zostało wydanych decyzji, w których umorzono postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), 7) ile organ odwoławczy uchylił zaskarżonych decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.), 8) w ilu sprawach odwołanie zostało załatwione w inny niż ww. sposób, 9) w ilu sprawach organ odwoławczy wstrzymał natychmiastowe wykonanie decyzji (art. 135 k.p.a.)? Wnioskodawca zażądał udzielenia odpowiedzi na powyższe pytania według stanu na dzień wpływu wniosku do organu oraz na dzień poprzedzający dzień udzielenia odpowiedzi. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] pismem z dnia [...] maja 2020 r. poinformował wnioskodawcę, że żądana informacja stanowi informację przetworzoną, ponieważ uzyskanie wnioskowanych dokumentów wymaga opracowania i dokonania analiz z dostępnych w urzędzie dokumentów, rejestrów i teczek aktowych znajdujących się w różnych działach Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej we [...]. W związku z tym wezwał J. O. do wskazania "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w zakresie wnioskowanego żądania. W odpowiedzi z dnia [...] czerwca 2020 r., J. O. zakwestionował stanowisko organu, że objęte wnioskiem informacje zakwalifikowano, jako przetworzone podając, że w przedmiocie wnioskowanego udostępnienia informacji publicznej do tej pory uzyskał odpowiedzi już od 10 Państwowych Wojewódzkich Inspektorów Sanitarnych. Niezależnie od powyższego wskazał, że złożony wniosek ma na celu zweryfikowanie na ile skuteczna i realna - na etapie postępowania administracyjnego - jest droga zaskarżania decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej. Czy aby przepisana prawem droga odwoławcza w praktyce nie jest jedynie iluzoryczna i tylko wydłuża drogę do skorzystania z prawa do sądu. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 3 ust. 1 pkt. 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm.), dalej: "u.d.i.p.", odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w postaci odpowiedzi na zapytania, dotyczące postępowań odwoławczych od decyzji Państwowych Powiatowych Inspektorów Sanitarnych (według stanu na dzień wpływu wniosku do organu oraz na dzień poprzedzający udzielenie odpowiedzi). Organ przyjął, że udzielenie odpowiedzi wymaga przetworzenia informacji znajdujących się w posiadanych przez urząd dokumentach, gdyż wymaga sięgnięcia do dokumentów źródłowych oraz sporządzenia stosownych analiz zestawień i wyciągów, mających na celu zgromadzenie danych z wnioskowanego okresu, co z kolei wiąże się z koniecznością zaangażowania w ich tworzenie określonych środków osobowych. Wyselekcjonowanie wskazanych we wniosku przypadków postępowań odwoławczych łączyłoby się z koniecznością przejrzenia wszystkich dokumentów zgromadzonych w toku prowadzonych postępowań. Na tej podstawie ocenił, że wyszukanie interesujących wnioskodawcę rozstrzygnięć wymagałoby przeprowadzenia dodatkowych działań analitycznych, służących przygotowaniu nowego, nieistniejącego do tej pory zestawienia. Zaś po przeanalizowaniu wyjaśnień wnioskodawcy organ nie znalazł przesłanek, że udzielenie wnioskowanej informacji mogłoby mieć szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Organ stwierdził, że kontrolę poprawności działania organów odwoławczych sprawują sądy administracyjne. Stąd nie można uznać, aby szczególnie istotne dla interesu publicznego było umożliwienie wnioskodawcy jego własnych prywatnych analiz prawidłowości postępowania organów administracji w przedmiotowych sprawach. Taki zaś właśnie cel wskazał wnioskodawca. Po rozpoznaniu odwołania, Główny Inspektor Sanitarny (dalej: "GIS", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), zwanej dalej: "k.p.a.", w związku z art. 3 ust. 1 pkt. 1 i art. 16 u.d.i.p. utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...]. GIS zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, że informacja, której domaga się J. O. jest informacją przetworzoną, a w związku z brakiem wykazania interesu publicznego zasadna jest odmowa udzielenia takiej informacji. Podzielił pogląd organu I instancji, że kontrolę poprawności działania organów odwoławczych sprawują sądy administracyjne. Stąd nie można uznać, aby szczególnie istotne dla interesu publicznego było umożliwienie wnioskodawcy jego własnych prywatnych analiz prawidłowości postępowania organów administracji. Taki zaś właśnie cel wskazał wnioskodawca: "Niniejszy wniosek ma na celu zweryfikowanie na ile skuteczna i realna na etapie postępowania administracyjnego jest droga zaskarżania decyzji o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej. Czy aby przepisana prawem droga odwoławcza w praktyce nie jest jedynie iluzoryczna i tylko wydłuża drogę do skorzystania z prawa do sądu." J. O. pismem z dnia 9 września 2020 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GIS z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...]. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów: 1) art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez oczywiście błędne przyjęcie, że zawnioskowana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, podczas gdy prawidłowe rozpoznanie wniosku prowadzi do przyjęcia, że wnioskowane były elementarne informacje, w których posiadaniu jest organ I instancji i które powinny zostać niezwłocznie udzielone na wniosek skarżącego; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w postępowaniu i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zarzutu nierównego traktowania skarżącego odnoszącego się do faktu udzielenia informacji publicznej na taki sam wniosek o dostęp do informacji publicznej przez 13 państwowych wojewódzkich inspektorów sanitarnych, podczas gdy organy mogły wezwać skarżącego do przedstawienia dowodów na te twierdzenia, a organ II instancji powinien był odnieść się do zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, czego nie zrobił; 3) art. 10 ust 1 i 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., poprzez odmowę udzielenia informacji obostrzywszy udzielenie informacji przez organ spełnieniem warunków niejasnych i zbędnych w demokratycznym społeczeństwie i państwie prawa; 4) rażące naruszenie art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy w sposób niebudzący zaufania, z naruszeniem zasady równego traktowania i wbrew praktyce rozstrzygania takiego samego wniosku, z tego samego dnia, w tym samym stanie prawnym przez państwowych wojewódzkich inspektorów sanitarnych. W oparciu o ww. zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji w zakresie niezbędnym dla końcowego załatwienia sprawy oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej odrzucenie ze względu na uchybienie terminu do jej wniesienia ewentualnie oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 28 października 2020 r. zatytułowanym "Replika na odpowiedź na skargę" podtrzymał złożoną skargę i stwierdził, że skarga została złożona w terminie, na dowód czego załączył potwierdzenie nadania listu poleconego ze skargą. W piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2020 r. Główny Inspektor Sanitarny, ustosunkowując się do pisma skarżącego z dnia 28 października 2020 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie wydania tej decyzji. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów, należy stwierdzić, że skarga została złożona w terminie i zasługuje na uwzględnienie. Podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej było uznanie przez organ, że żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację przetworzoną, a skarżący nie zapewnił, że żądana informacja przetworzona zostanie realnie wykorzystana celu ochrony interesu publicznego lub usprawniania funkcjonowania organów państwa, co uzasadniałoby udostępnienie informacji przetworzonej, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Różnica stanowisk dotyczy zaś tego, czy jest informacją przetworzoną, a jeżeli tak, czy wykazano szczególnie istotny interes publiczny, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 in fine u.d.i.p., przemawiający za jej udostępnieniem. Pojęcie "informacji publicznej przetworzonej" jest pojęciem nieostrym i nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane, niemniej, analiza dotychczasowego orzecznictwa sądowego daje podstawę do odkodowania swego rodzaju opisowej definicji tego pojęcia, stanowiącej wynik wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Informacją przetworzoną jest zatem informacja przygotowywana specjalnie dla wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów i jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się więc musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana, jako informacja przetworzona, której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej ilości dokumentów. Ocena, czy informacja publiczna ma postać przetworzoną, musi być dokonana w sposób zindywidualizowany, w tym sensie, iż powinna uwzględniać uwarunkowania konkretnej sprawy zainicjowanej wnioskiem o udzielenie tej informacji, które determinują konkluzje, jakie w wyniku tej oceny można sformułować. Niepodobna wszak abstrahować od treści wniosku, w szczególności od tego, jaka jest ilość żądanych danych, w jakiej formie informacja ma być udzielona oraz czego ma dotyczyć. Okoliczności te wpływają przecież na to, jakie działania musi podjąć organ, by uczynić zadość wnioskowi, co z kolei ma decydujące znaczenie dla stwierdzenia, czy dochodzi do udzielenia informacji przetworzonej, czy też nie. Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione rozumienie pojęcia informacji publicznej przetworzonej oraz odnosząc je do realiów niniejszej sprawy, sąd doszedł do przekonania, że o ile można uznać, iż GIS w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, co do zasady prawidłowo odkodował znaczenie pojęcia informacji publicznej przetworzonej, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w oparciu o powołane orzecznictwo sądów administracyjnych, to jednak pomimo prawidłowego przytoczenia orzecznictwa sądowego, do zawartych w nich wskazówek się nie zastosował. W ocenie Sądu, organy w sprawie nie wykazały, że udzielenie odpowiedzi na pytania: 1) ile odwołań trafiło do organu odwoławczego, 2) ile odwołań zostało już rozpatrzonych, 3) ile, w wyniku rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy, zostało wydanych decyzji, w których utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), 4) ile, w wyniku rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy, zostało wydanych decyzji, w których uchylono zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie organ odwoławczy orzekł co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), 5) ile, w wyniku rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy, zostało wydanych decyzji, w których uchylono zaskarżoną decyzję i organ odwoławczy umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), 6) ile, w wyniku rozpatrzenia odwołania przez organ odwoławczy, zostało wydanych decyzji, w których umorzono postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.), 7) ile organ odwoławczy uchylił zaskarżonych decyzji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 k.p.a.), 8) w ilu sprawach odwołanie zostało załatwione w inny niż ww. sposób, 9) w ilu sprawach organ odwoławczy wstrzymał natychmiastowe wykonanie decyzji (art. 135 k.p.a.) wymaga od podmiotu zobowiązanego podjęcia nadzwyczajnych działań organizacyjnych, zakłócających i utrudniających normalny tok jego funkcjonowania, w celu zgromadzenia, czy przekształcenia, dużej ilości dokumentów. Kwalifikacja informacji przetworzonej wymaga wiarygodnego i przekonującego uzasadnienia, zawierającego odniesienie do realiów sprawy. Tymczasem z uzasadnienia zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, nie wynikały jakiekolwiek konkretne okoliczności, wskazujące na określony choćby przybliżonymi szacunkami nakład pracy, konieczny do sporządzenia informacji żądanej przez skarżącego. W ocenie Sądu, organy nie przedstawiły przekonywujących argumentów, iż żądaną przez skarżącego informację w całości uznać należy za informację przetworzoną. W konsekwencji zastosowaną przez te organy kwalifikację należy ocenić, jako arbitralną. Skoro organy nie przedstawiły przekonujących argumentów, że żądane informacje mają charakter przetworzony, to w związku z tym, w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy, nie można przyjąć, że wnioskodawca był zobowiązany do wykazania jej istotności dla interesu publicznego. Konkludując, Sąd doszedł do wniosku, że opisane powyżej uchybienia miały istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Organ nie wyjaśnił bowiem zawisłej przed nim sprawy zgodnie z regułami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., przez co narusza art. 16 u.d.i.p. Dlatego w ponownie prowadzonym postępowaniu konieczne jest powtórne zbadanie i ocena charakteru żądanej informacji publicznej. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1, w pkt 2 wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II z dnia 19 stycznia 2021 r., wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.).