II SA/Wa 1927/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Maria Werpachowska (spr.) Sędziowie WSA: - Joanna Kube - Jacek Fronczyk Protokolant: - Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2008 r. sprawy ze skargi T. S.A. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz T. S.A. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej, po rozpatrzeniu wniosku T. S.A. o udostępnienie informacji publicznej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), odmówił udostępnienia żądanych we wniosku informacji ze względu na brak możliwości przypisania im statusu informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy. W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia 19 lipca 2007 r. T. S.A. zwróciła się do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o udostępnienie informacji publicznej, na którą składa się całość wewnętrznej korespondencji UKE, korespondencji z UOKiK oraz notatki służbowe sporządzane przez pracowników UKE dotyczące współdziałania Prezesa UKE z Prezesem UOKiK przy wydawaniu decyzji, o których mowa w art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.) w zakresie rynków wskazanych w § 1 pkt 3,4,5,6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 października 2004 r. w sprawie określenia rynków właściwych podlegających analizie przez Prezesa URTiP (Dz. U. Nr 242, poz. 2420). Prezes UKE stwierdził, że żądane dokumenty, wytworzone na etapie prac roboczych, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym ich udostępnienie jest niedopuszczalne. Po rozpoznaniu wniosku T. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UKE decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję. W uzasadnieniu nie zgodził się z twierdzeniem strony, iż w sytuacji, gdy uznał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Tym samym nie podzielił poglądu wnioskodawcy, że w takim przypadku należało powiadomić stronę w formie zwykłego pisma o tym, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Organ stwierdził, że ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie już na samym początku postępowania wszczętego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej i powinna być stosowana do ostatecznego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu ustawa o dostępie do informacji publicznej ma charakter kompleksowy, a rozdzielenie procedury ustalającej sposób dostępu do tej materii na dwa reżimy, tj. ustawowy oraz pozaustawowy, mogłoby być uzasadnione jedynie wówczas, gdyby wyraźnie wskazał na to ustawodawca. W związku z tym, że w ustawie nie został wyraźnie uregulowany tryb negatywnego rozpatrywania wniosku o udostępnienie informacji publicznej ze względu na brak możliwości przypisania żądanym informacjom statusu informacji publicznej, wszelkie wątpliwości powinny być rozstrzygane na korzyść koncepcji kompleksowości przedmiotowej ustawy. Powołując się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2004 r. sygn. akt II SAB 325/03, stwierdził, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, tj. o odmowie załatwienia sprawy w sposób zgodny z intencją wnioskodawcy, odpowiada prawu. Podkreślono przy tym, że dokumenty robocze tworzone w ramach prac przygotowawczych, wielokrotnie weryfikowane i modyfikowane, nie powinny być przedmiotem udostępniania – w szczególności, gdy organ regularnie informuje potencjalnych zainteresowanych o stanie spraw za pośrednictwem własnej strony internetowej, a strony każdorazowo o ważniejszych czynnościach. Organ podał, że wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r. sygn. akt II SA 1956/02, na który powołała się Spółka, dotyczy dostępu do akt, tj. do oficjalnych i ostatecznych dokumentów, a nie do dokumentów roboczych. Odnosząc się do twierdzenia Spółki, że w sytuacji, gdy strona nie ma możliwości zapoznania się z żądanymi dokumentami w trybie kpa, to przysługuje jej prawo dostępu do tych dokumentów na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ podzielił ten pogląd wskazując jednocześnie, że Prezes UKE ustosunkowując się do takiego wniosku rozpatrzył go negatywnie zaskarżoną decyzją. Decyzja Prezesa UKE z dnia [...] września 2007 r. stała się przedmiotem skargi T. S.A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, Spółka zarzuciła naruszenie art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 61 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię przepisów i uznanie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, art. 2 ust. 1 ustawy oraz art. 61 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie skutkujące odmową udostępnienia żądanej informacji publicznej oraz naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 powołanej ustawy w zw. z art. 107 § 3 kpa, a także art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez ich niezastosowanie przejawiające się w braku określenia podstaw prawnych odmowy oraz braku oznaczenia dóbr, ze względu na które nastąpiła odmowa dostępu do informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i odniósł się szczegółowo do zarzucanych naruszeń prawa. Podkreślił, że przepis art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ogranicza zakresu dostępu do informacji jedynie do dokumentów urzędowych. Udostępnieniu podlegają wszystkie stanowiska, oceny, etc. dokonywane przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych. Wskazując, że żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy, Spółka powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r. sygn. akt II SAB/Wa 166/04 oraz poglądy doktryny. Skarżący podnosząc, że podstawą odmowy dostępu do informacji, mającej niewątpliwie charakter informacji publicznej, nie było dobro chronione ustawą, stwierdził, że rozstrzygnięcie organu nie było prawidłowe. Zarzucił, że ani w zaskarżonej ani w poprzedzającej ją decyzji organ w istocie nie określił dobra, ze względu na które nastąpiła odmowa dostępu do żądanych informacji. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wnosząc o jej oddalenie, przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustosunkował się do zarzutów skargi. Wskazał, że organ dotychczas w żaden sposób nie odnosił się do tego, czy dokumenty, o udostępnienie których wnosiła Spółka w ogóle istnieją. Żądania skarżącej Spółki były rozpatrywane przez organ jedynie na poziomie zasady prawnej, która miała rozstrzygać, czy wnioski Spółki o udostępnienie informacji są zasadne. Ustalenie, czy w zbiorach Prezesa UKE znajdują się żądane informacje nastąpiłoby dopiero po stwierdzeniu, że w świetle obowiązującego prawa informacje tego typu należy udostępnić. Organ ponownie podkreślił, że żądane przez Spółkę informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej dlatego wykazywanie okoliczności wyłączających ich udostępnienie nie było konieczne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazania wymaga, że ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dotyczy udostępniania jedynie informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Tylko wówczas zatem zastosowanie znajdują zasady i tryb udzielania informacji, określone w wymienionym akcie prawnym. Ustawodawca zastrzegł przy tym w art. 1 ust. 2 wymienionej ustawy, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym od dawna ugruntowany jest pogląd, że na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzja administracyjna może być wydana wówczas, gdy wchodzi w grę zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy (v. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 3301/02, LexPolonica nr 360657; wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 2867/02, LexPolonica nr 360653). Tylko wtedy można zatem w drodze decyzji odmówić udostępnienia informacji, z powołaniem się na ograniczenia wynikające z ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej), a także ze względu na potrzebę ochrony prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 powołanej ustawy). Jest bowiem bezspornie przyjęte, zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w doktrynie, że forma decyzji musi wynikać z przepisów prawa w sposób wyraźny lub dorozumiany. W niniejszej sprawie Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej twierdząc jednocześnie, że żądane we wniosku skarżącej Spółki informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu powołanej wyżej ustawy. Organ uznając zatem, że żądane dane nie są objęte zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w związku z tym – co jest konsekwencją tego ustalenia – że ustawa ta nie znajduje zastosowania, wydał decyzję na podstawie art. 16 ust. 1 wymienionego aktu prawnego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdza, że organ nie miał w takiej sytuacji podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji, lecz powinien – co zasadnie podnosiła we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółka – poinformować wnioskodawcę pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. Sąd nie podziela tym samym poglądu Prezesa UKE, że już samo złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej powoduje, że ustawa ta znajduje zastosowanie. Skoro sprawa, jak twierdzi organ, nie ma charakteru informacji publicznej, nie może być rozstrzygana na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wydanie przez Prezesa UKE decyzji z dnia [...]sierpnia 2007 r. bez podstawy prawnej stanowi podstawę stwierdzenia jej nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Utrzymując zaś w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności, organ rażąco naruszył prawo, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W związku z zaistnieniem podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, Sąd nie dokonywał oceny charakteru żądanych przez Spółkę informacji. Ponownie rozpoznając sprawę organ przede wszystkim rozważy, czy ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie ze względu na jej zakres przedmiotowy i podmiotowy. Jeśli w ocenie organu żądane dane nie stanowią informacji publicznej, poinformuje o tym wnioskodawcę pismem. Jeśli zaś organ stwierdzi, że żądane dane stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, zastosuje tryb i zasady przewidziane w jej przepisach, z zastrzeżeniem art. 1 ust. 2 powołanej ustawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 powołanej ustawy. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 oraz art. 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 205 § 2 tej ustawy, do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Stawki wynagrodzenia i zasady ponoszenia kosztów nieopłaconej pomocy prawnej radcy prawnego uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.). Zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c powołanego rozporządzenia stawka minimalna wynosi w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pierwszej instancji w sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia nie jest należność pieniężna bądź decyzja lub postanowienie Urzędu Patentowego – 240 zł. Na tej podstawie Sąd ustalił wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 240 zł. Do kosztów postępowania Sąd zaliczył również wpis od skargi w wysokości 200 zł oraz opłatę skarbową w wysokości 17 zł.