II SA/Wa 1929/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Anna Mierzejewska (sprawozdawca), Protokolant Katarzyna Skurzyńska, referent stażysta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2012 r. sprawy ze skargi C. W. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej oddala skargę Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 oraz art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), mianował C. W. na stopień [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej z dniem [...] listopada 2009 r. W dniu [...] grudnia 2009 r. C. W. złożył odwołanie od powyższego aktu mianowania, zarzucając organowi rażące naruszenie przepisów art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, a także art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Zażądał uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i orzeczenia co do istoty sprawy, poprzez mianowanie go na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. Szef Służby Celnej poinformował C. W., że mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie w trybie administracyjnym. Następnie organ wskazał, iż w sprawach dotyczących mianowania funkcjonariusza celnego na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej powzięte zostały poważne wątpliwości co do organu rozpatrującego spory o roszczenia funkcjonariusza Służby Celnej o zmianę gradacji, a mianowicie, czy za właściwy należy uznać sąd administracyjny czy też sąd pracy. Sąd Najwyższy uchwałą z dnia 8 czerwca 2010 r. sygn. akt II PZP 5/10 uznał, iż rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej podlega kontroli sądowoadministracyjnej, z tym, że w zakresie, w jakim dotyczy określenia korpusu służbowego. Powyższe stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach o sygnaturach akt odpowiednio: II SAB/Wa 182/10 z dnia 7 października 2010 r. oraz II SAB/Wa 163/10 z dnia 14 października 2010 r., a następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 3 listopada 2010 r. Tym samym przesądzono ostatecznie, iż akt mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej jest w istocie decyzją administracyjną. Wobec powyższego Szef Służby Celnej przystąpił do przeprowadzenia postępowania odwoławczego w sprawie odwołania funkcjonariusza celnego C. W. z dnia [...] grudnia 2009 r. od decyzji (aktu mianowania) z dnia [...] listopada 2009 r. przekazanego przez Dyrektora Izby Celnej w [...]. Szef Służby Celnej, w dniu [...] czerwca 2011 r. wydał decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] w zakresie określenia korpusu. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że obowiązek nadania nowego stopnia służbowego funkcjonariuszom Służby Celnej w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wynikał z przepisu art. 223 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej stanowiącego, że w terminie miesiąca od dnia wejścia w życie ustawy kierownik urzędu dokona mianowań funkcjonariuszy na stopnie służbowe. Regulacja ta była wyrazem wpływu nowej ustawy o Służbie Celnej w zakresie stopnia służbowego na stosunek służbowy funkcjonariusza celnego powstały pod rządami dotychczasowej ustawy. Organ wskazał, że mechanizm przypisywania funkcjonariuszom stopni w poszczególnych korpusach, uregulowany został w art. 223 ust. 2-6 ustawy. W świetle tych przepisów, zadaniem organu, było umieszczenie danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków. Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 ustawy - określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Badając zasadność żądania mianowania C. W. na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, Szef Służby Celnej doszedł do przekonania, że przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania, bowiem przepis ten dotyczy funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, tj. dzień 31 października 2009 r. Organ podał, że jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, C. W. w tej dacie zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Stanowisko to nie zostało zaliczone do kategorii stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i ust. 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Mając na względzie przepisy powołanego artykułu, mianowanie do korpusu oficerów młodszych Służby Celnej, o którym mowa w art. 223 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., dotyczyło wyłącznie funkcjonariuszy zajmujących bądź wyższe stanowiska kierownicze, bądź stanowisko: kierownika zmiany, referatu, oddziału oraz naczelnika wydziału w izbie celnej. Również posiadany przez C. W. stopień służbowy, nie upoważniał do określenia stopnia w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Wobec powyższego obowiązkiem dyrektora izby celnej było mianowanie C. W. na stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej – zgodnie z dyspozycją art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej. Organ podniósł przy tym, że nie kwestionuje faktu zajmowania w przeszłości przez C. W. stanowisk związanych z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Niemniej jednak przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej mianowanie na stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej uzależnia od zajmowania, bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników lub pełnienia obowiązków na tym stanowisku. Organ nie zgodził się z argumentacją C. W., że użyty w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinien być rozumiany jako dowolny okres poprzedzający jej wejście w życie. Wskazał, że przepis art. 223 ustawy umiejscowiony został w rozdziale 14 zatytułowanym "Przepisy przejściowe", a to oznacza, że umiejscowienie tego przepisu w tym rozdziale, że jest to przepis regulujący wyłącznie takie sytuacje, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania w życie nowych uregulowań. Powołując się na zasady techniki prawodawczej wskazał, że skoro przepis art. 223 został zamieszczony w przepisach przejściowych, a w analizowanej ustawie wprowadzono nowy katalog stopni służbowych o częściowo zmienionej nomenklaturze i ich gradację, oznacza to, iż ustawodawca tym przepisem dostosował stan zastany do gradacji stopni służbowych wprowadzonych nową ustawą o Służbie Celnej. Oznacza to zatem, że ustawodawcy nie chodziło w tym przypadku o odniesienie się do sytuacji mającej miejsce kilka lat wcześniej. Mianowanie na stopień służbowy na podstawie art. 223 miało na celu mianowanie na stopień odpowiadający dotychczasowej pozycji w hierarchii katalogu stopni służbowych, a tylko w ściśle określonych przypadkach, wskazanych w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej stanowiło awans. W świetle powyższego, w ocenie Szefa Służby Celnej, zasadne jest rozumienie art. 223 ustawy o Służbie Celnej i określonych w tym przepisie zasad określania stopni służbowych jako przepisów, które za podstawę do ustalenia nowego stopnia służbowego przyjmują stan zastany z chwili utraty mocy obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Odmienna interpretacja omawianego zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy", prowadziłaby do skutków nie dających się pogodzić z zasadami logiki. Organ odwoławczy uznał zatem, że obowiązkiem Dyrektora Izby Celnej w [...] było mianowanie C. W. na podstawie art. 223 ust. 4 na określony stopień w korpusie aspirantów Służby Celnej. Powyższa decyzja Szefa Służby Celnej stała się przedmiotem skargi C. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "przed dniem wejścia w życie ustawy" oraz jego nie zastosowanie przy rozstrzygnięciu sprawy i wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji, tj. aktu mianowania wydanego przez Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi C. W. przedstawił stan faktyczny sprawy i wskazał, że w trakcie pełnienia służby zajmował następujące stanowiska służbowe związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników: a) pełniącego obowiązki Kierownika [...] w Oddziale Celnym w C. w okresie od [...] maja 2004 r. do [...] sierpnia 2004 r., b) Kierownika [...] w Urzędzie Celnym w C. w okresie od [...] września 2004 r. do [...] grudnia 2006 r., c) [...], a następnie [...] kierującego Sekcją [...] w Urzędzie Celnym w C. w okresie od [...] stycznia 2007 r. do chwili złożenia skargi. W dniu [...] listopada 2009 r. na mocy aktu mianowania Dyrektora Izby Celnej w [...] został mianowany na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej. Podkreślił, że akt mianowania wydany przez Dyrektora Izby Celnej w [...] w najmniejszym stopniu nie uwzględnia przepisów art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Zdaniem skarżącego, rażącym naruszeniem w zakresie prawa materialnego jest to, iż Szef Służby Celnej utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] w przedmiocie mianowania go z pominięciem przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Oba organy naruszyły tym samym wskazany przepis. Skarżący wskazał, że obowiązek uwzględnienia powyższego przepisu, jako podstawy prawnej mianowania, wynika wprost ze stanu faktycznego sprawy. Skarżący, w okresie od [...] stycznia 1997 r. pełnił służbę w Sekcji [...] kierując pracą sekcji. W związku z tym, że powyższa okoliczność miała miejsce przed dniem 31 października 2009 r., tj. przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zdaniem skarżącego, mianowanie go na stopień w korpusie oficerów młodszych było obligatoryjne. Według skarżącego, pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy" powinno być rozumiane zgodnie z wykładnią językową, jako dowolny okres poprzedzający wejście ustawy w życie. Zastosowanie wykładni przyjętej przez Dyrektora Izby Celnej, opartej na pisemnych wskazówkach Szefa Służby Celnej, prowadzi do interpretacji rozszerzającej pojęcie "przed dniem wejścia w życie ustawy". Literalna wykładnia użytego w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" jednoznacznie prowadzi do wniosku, że chodzi o czas istniejący przed wejściem w życie ustawy. Jeśliby bowiem wolą racjonalnego ustawodawcy było, aby stan opisany w przepisie istniał wyłącznie do dnia wejścia w życie tej ustawy, to dałby temu wyraz zamieszczając zamiast zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy" zwrot "do dnia wejścia w życie ustawy" lub "w dniu wejścia w życie ustawy". Skarżący wskazał przy tym, że zwrot "w dniu wejścia w życie ustawy" został użyty przez ustawodawcę w tym samym akcie w art. 222. Powołał się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 roku, sygn. akt OSK 1134/04, zgodnie z którym brak jest podstaw do innego niż literalne odczytanie treści zapisu "przed dniem wejścia w życie ustawy" w sytuacji gdy, w tej samej ustawie ustawodawca posługuje się jednocześnie określeniem "w dniu wejścia w życie ustawy", dla odróżnienia odmiennych stanów faktycznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga C. W. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W sprawie niniejszej stan faktyczny jest niesporny. Kwestią sporną jest natomiast wykładnia przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.). Przepis ten stanowi, że funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, wykładnia językowa użytego w tym przepisie zwrotu "przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko", nie prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu. Może bowiem oznaczać zarówno moment bezpośrednio poprzedzający wejście w życie ustawy, jak też dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy. W sytuacji zatem niejednoznaczności wykładni językowej przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, nie można na niej poprzestać, lecz trzeba odwołać się do wykładni systemowej oraz celowościowej, które służą właśnie do rozstrzygania wątpliwości, które nasuwa wykładnia językowa, a w szczególności pozwalają uzasadnić wybór między różnymi możliwościami interpretacji językowej danego zwrotu, czy przepisu. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, jak wynika z uzasadnienia jej projektu, miała na celu m. in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych, w tym stworzenie korpusów stopni służbowych na wzór innych służb mundurowych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą. Artykuł 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej zawarty został w jej Rozdziale 14 "Przepisy przejściowe". W przepisach art. 223 ust. 2-6 określone zostały szczegółowo zasady przyporządkowania funkcjonariuszy celnych, z uwzględnieniem posiadanych przez nich "przed dniem wejścia w życie ustawy" stopni służbowych, do określonych korpusów, bez pozostawienia tych kwestii uznaniu administracyjnemu. Dotychczasowe stopnie służbowe funkcjonariuszy celnych określone w art. 8 ust. 1 poprzedniej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641) zostały w tych przepisach przyporządkowane do określonych korpusów. Przypisanie funkcjonariuszy do określonych korpusów ustawodawca nie uzależnił od okresu służby, posiadanych kompetencji i doświadczenia, lecz tylko od stopnia w jakim pełnili służbę "przed dniem wejścia w życie ustawy" a zatem regulacja ta nie miała na celu awansowania funkcjonariuszy z uwzględnieniem dotychczasowego przebiegu służby, lecz tylko płynne przeniesienie ich w realia nowej regulacji prawnej. Zgodnie z zasadami wykładni systemowej przepisów prawa nie można interpretować w sposób prowadzący do ich sprzeczności z innymi przepisami, a przy wykładni przepisów należy brać pod uwagę ich miejsce w systematyce wewnętrznej aktu normatywnego. Zawarty w przepisach przejściowych art. 223 ust. 2- 6 zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" musi być zatem interpretowany w taki sam sposób w odniesieniu do wszystkich przepisów, w których został użyty w tym artykule. Skoro zaś celem regulacji zawartej w przepisach przejściowych ustawy o Służbie Celnej z 27 sierpnia 2009 r. było zapewnienie płynnej i transparentnej zmiany dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą to zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie może być, zdaniem Sądu, odczytywany inaczej, niż jako odnoszący się do momentu bezpośrednio poprzedzającego wejście w życie ustawy. Inna interpretacja tego zwrotu, że chodzi w nim o dowolny okres przed wejściem w życie tej ustawy, prowadziłaby bowiem w efekcie do uznaniowości w zakresie przyporządkowania funkcjonariuszy do określonych korpusów, w zależności od tego jaki okres służby danego funkcjonariusza, poprzedzający wejście w życie ustawy, kierownik urzędu wziąłby pod uwagę. Taki sposób rozumienia tego zwrotu, nie prowadzi także do sprzeczności w rozumieniu przepisów przejściowych zawartych w innych artykułach tej ustawy, w których został on użyty i tak np. zgodnie z art. 226 ust. 1 do funkcjonariusza celnego, który przed dniem wejścia w życie ustawy ( czyli do dnia 30 października 2009 r.) rozpoczął i nie zakończył służby przygotowawczej stosuje się przepisy dotychczasowe, a zgodnie z art. 227 do postępowań dyscyplinarnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy (czyli do dnia 30 października 2009 r.) stosuje się przepisy rozdziału 11 ustawy. Z kolei posłużenie się przez ustawodawcę w przepisie art. 222 ust. 1 zwrotem "w dniu wejścia w życie ustawy" jest uzasadnione tym, ze tylko funkcjonariusz, który w dniu wejścia w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej, mógł stać się funkcjonariuszem w rozumieniu tej ustawy. Jest bowiem kwestią niebudząca wątpliwości, że funkcjonariusz celny, który przed wejściem w życie ustawy pełnił służbę w Służbie Celnej ale w dniu wejścia w życie ustawy już jej nie pełnił, nie mógł stać się funkcjonariuszem w rozumieniu tej ustawy. Dokonaną przez organ interpretację przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, że chodzi w nim jedynie o funkcjonariuszy celnych, którzy bezpośrednio przed dniem wejścia w życie ustawy zajmowali stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnili obowiązki na takim stanowisku, należy zatem uznać za prawidłową. Należy jednocześnie podkreślić, że dokonana przez skarżącego interpretacja tego przepisu oznaczałaby w praktyce, że każdy funkcjonariusz celny, który nawet incydentalnie i to na wiele lat przed wejściem w życie ustawy z 2009 r. zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku, powinien być mianowany na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Zgodzić się należy, że skarżący istotnie zajmował stanowisko związane z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników co wynika z akt osobowych skarżącego. Jednakże skarżący na dzień 27 sierpnia 2009 r., tj. w dacie wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej zajmował stanowisko [...] i posiadał stopień służbowy [...]. Tym samym nie spełniał wymogów z art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej do mianowania go na stopień służbowy w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Natomiast w oparciu o przepis przejściowy art. 223 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej został prawidłowo mianowany na stopień służbowy w korpusie aspirantów Służby Celnej. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.