II SA/Wa 193/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Maria Werpachowska, Iwona Maciejuk, , Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku - uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą- Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] działając na podstawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. nr[...], mocą której odmówił przyznania A. K. renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłej L. W. W treści decyzji organ zaznaczył, że renta rodzinna w drodze wyjątku nie może być przyznana, ponieważ nadal nie jest spełniony warunek braku niezbędnych środków utrzymania. Posiadane środki utrzymania, to dochód ojca strony z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej w kwocie [...] zł (przyjęto najniższą wysokość podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe dla osób prowadzących działalność gospodarczą) oraz renta z tytułu niezdolności do pracy w kwocie 1238.88 zł. Wykazany dochód przypadający na jednego członka 2 osobowej rodziny w wysokości 1835,94 zł miesięcznie przekracza kwotę najniższego świadczenia emerytalnego, co nie pozwala na uznanie, iż strona pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania. Pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" – jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku – nie jest zdefiniowane w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od 1 marca 2016 r. wynosi 882,56 zł. Zdaniem organu przepis art. 83 ust. 1 ustawy uzależnił przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych, jednakże trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych. Ocena sytuacji materialnej osób ubiegających się o świadczenie na podstawie art. 83 ww. ustawy przez pryzmat osiąganych dochodów jest najbardziej obiektywna. Obiektywizmu tej oceny nie zapewniłoby posłużenie się jako kryterium głównym wydatkami, chociażby zdeterminowanymi nawet najbardziej uzasadnionymi potrzebami. Prezes ZUS stwierdził, że nie neguje faktu, iż sytuacja materialna strony może być trudna. Niemniej jednak stwierdził, że świadczenie z przepisu art. 83 ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. A. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję Prezesa ZUS. Stwierdziła, że wskazana decyzja jest niesprawiedliwa, ponieważ skarżąca spełnia warunki konieczne do przyznania wnioskowanego świadczenia. Podniosła, że jej zmarła [...] marca 2009 r. mama – L. W. w dniu śmierci opłacała składki na ZUS. Obecnie skarżąca jest studentką 4 roku studiów dziennych [...] Uniwersytetu [...] w [...] . Wobec powyższego nie ma możliwości podjęcia pracy zawodowej. Zaznaczyła, że na dzień [...] lutego 2017 r. został wyznaczony termin obrony pracy inżynierskiej. Przewidywane zakończenie studiów nastąpi w czerwcu 2018 r. Strona podniosła, że przyznana wcześniej renta w kwocie 759 zł na miesiąc pozwalała jej na niezbędne, bardzo skromne utrzymywanie. Zaznaczyła, że Prezes ZUS stwierdził, iż ojciec skarżącej ma dochód miesięczny w wysokości 2433 zł, ponieważ oprócz renty (1046 zł) prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą. Przyjęty dochód jest, zdaniem skarżącej, fikcyjny, ponieważ obrót sklepu w skali całego roku wyniósł zaledwie 14555 zł (1212.91 zł miesięcznie). Nie jest to czysty zarobek, ponieważ od 1 września 2016 r. odprowadzana jest pełna składka na ZUS w wysokości 1062 zł miesięcznie. Skarżąca nadmieniła, że jej ojciec z dniem [...] lutego 2017 r. ma zamiar skończyć prowadzenie działalności gospodarczej, ponieważ prowadzony sklep przynosi straty. Ze względu na pogarszający się stan zdrowia nie będzie mógł podjąć innej pracy zawodowej. Wobec powyższego wspólny miesięczny dochód 2-osobowej rodziny skarżącej od dnia [...] lutego 2017 r. będzie wynosił 1046 zł. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podnosząc dodatkowo, że skarżąca jest osobą pełnoletnią. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066)), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 887), ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Stosownie natomiast do treści art. 68 ust. 1 powołanej ustawy dzieci własne, dzieci drugiego małżonka i dzieci przysposobione mają prawo do renty rodzinnej: 1) do ukończenia 16 lat; 2) do ukończenia nauki w szkole, jeżeli przekroczyły 16 lat życia, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 lat życia, albo 3) bez względu na wiek, jeżeli stały się całkowicie niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji lub całkowicie niezdolne do pracy w okresie, o którym mowa w pkt 1 lub 2. Powyższy przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie, zaś art. 83 ust. 1 powołanej ustawy nie jest w stosunku do niego przepisem szczególnym. Sąd w pełni podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2000 r. o sygn. akt II SA 2524/99 (LEX nr 55029), w którym stwierdzono, że względem renty rodzinnej przyznawanej w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, stosuje się odpowiednio art. 68 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 tej ustawy. Z art. 83 ust. 1 ustawy emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że pozostały po ubezpieczonym członek rodziny może ubiegać się o przyznanie renty rodzinnej w tym trybie, jeżeli wykaże, że wskutek szczególnych okoliczności nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty rodzinnej w trybie zwykłym. Dla oceny tej przesłanki niezbędne jest zatem odwołanie się do przesłanek uzyskania prawa do renty rodzinnej w trybie zwykłym, w tym także do art. 68 ust. 1 tej ustawy, który określa krąg osób uprawnionych do renty rodzinnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 70/17, dostępny w CBOSA). Przedstawiona powyżej okoliczność, a mianowicie wiek skarżącej, urodzonej [...] lutego 1993 r., w kontekście regulacji zawartej w art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej, w ogóle nie były przedmiotem rozważań Prezesa ZUS. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż skarżącej – od chwili osiągnięcia pełnoletności – nie przysługuje prawo do renty rodzinnej w drodze wyjątku. Stwierdzenie to, zdaniem Sądu, pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem organu wyrażonym we wcześniej wydanych decyzjach administracyjnych przyznających skarżącej to świadczenie na okres od listopada 2012 r. do marca 2016 r. (jak podaje organ w odpowiedzi na skargę). Zwrócić należy w tym kontekście uwagę na zasadę pewności prawa (bezpieczeństwa prawnego) wynikającego z art. 2 Konstytucji RP. W szeregu orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny zwracał uwagę, że "pewność prawa oznacza możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z min zachowań obywateli, (por. np. orzeczenie z dnia 2 marca1993 r. sygn. akt K 9/92, OTK 1993 cz. I poz. 6 wyrok z dnia 12 maja 2015 r., sygn.. akt K 43/13 OTK-A 2015/5/62). Pewność prawa rozumiana jest jako pewność tego, iż w oparciu o obowiązujące prawo obywatel może kształtować swoje stosunki życiowe (wyrok TK z dnia 14 czerwca 2000 r., sygn. akt P3/00, OTK 2U w 5/2000, poz. 138). Dlatego też, w świetle przedstawionej zasady konstytucyjnej organ winien wziąć, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, pod uwagę fakt uprzedniego przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku, pomimo uzyskania przez nią pełnoletności w roku 2011. Podkreślenia wymaga nadto, że w myśl art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z tym Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, zobligowany jest stosować reguły postępowania administracyjnego określające jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchybił wskazanym regułom postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego. Przyczyną odmowy przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku, którą wskazał Prezes ZUS, jest niespełnienie przez skarżącą przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Powyższa przesłanka nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, W orzecznictwie przyjmuje się, że przesłankę tę należy oceniać, porównując sytuację materialną ubiegającego się oświadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach jako minimalne. Wówczas ocena sytuacji materialnej wnioskodawcy – poprzez pryzmat osiąganych dochodów – jest najbardziej obiektywna. Uznaje się, że najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym, umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Chodzi przy tym o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2248/12, Lex nr 1291381). W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania bierze się pod uwagę wysokość najniższej emerytury, która od 1 marca 2016 r. wynosiła 882,56 zł miesięcznie. W niniejszej sprawie organ uznał, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosi 1835,94 zł miesięcznie brutto, a zatem jest wyższy od kwoty najniższej emerytury. Za element dochodu Prezes ZUS przyjął przy tym podstawę wymiaru składek ojca skarżącej z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, wynoszącą 2433 zł miesięcznie. W ocenie Sądu stanowisko Prezesa ZUS w tym zakresie jest błędne. Zgodnie bowiem z przepisem art. 18 ust. 8 zd. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 963), podstawa wymiaru składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe ubezpieczonych, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 ( prowadzących pozarolniczą działalność), to zadeklarowana kwota, nie niższa jednak niż 60% prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego przyjętego do ustalenia kwoty ograniczenia rocznej podstawy wymiaru składek, ogłoszonego w trybie art. 19 ust. 10 na dany rok kalendarzowy. Nie sposób zatem utożsamiać podstawy wymiaru składek na ubezpieczenie społeczne z dochodem (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 830/14 oraz z dnia 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1388/16, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie dochodu zostało określone, w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.). W myśl art. 3 pkt 1 ww. ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o dochodzie – oznacza to m.in., po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: a) przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c i art. 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2012 r. poz. 361 z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, b) deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Natomiast "dochód rodziny" to suma dochodów członków rodziny (pkt 2 ww. przepisu), a "dochód członka rodziny" to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (pkt 2a). Uprawnione jest zatem twierdzenie skarżącej, iż Prezes ZUS dla ustalenia dochodu przypadającego na członka rodziny skarżącego, winien oprzeć się czy to na kopii zeznań podatkowych członków rodziny, czy też zaświadczeniu z urzędu skarbowego. Skarżąca podnosi przecież, iż jej ojciec uzyskuje minimalny dochód, z działalności gospodarczej. Obrót w skali roku wynosi, jak podaje skarżąca, [...] zł ([...] miesięcznie), od którego jest odprowadzana pełna składka na ZUS w wysokości 1062 zł miesięcznie. Ponadto z dniem [...] lutego 2017 r. ojciec skarżącej zakończył działalność gospodarczą i z dniem [...] lutego 2017 r. został wykreślony z rejestru CEIDG, na dowód czego skarżąca przedstawiła wydruk z CEIDG (Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej). W niniejszej sprawie, pomimo wskazań skarżącej zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes ZUS nie poddał analizie ww. okoliczności, co czyni decyzję wadliwą. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes ZUS winien podjąć wszelkie niezbędne kroki zmierzające do ustalenia dochodu rodziny skarżącej i w oparciu o te ustalenia ocenić przesłanki niezbędne do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a także uwzględnić ocenę prawną przedstawioną w uzasadnieniu orzeczenia. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz.718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.