II SA/Wa 193/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 lipca 2024 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Przedmiotem skargi K. J. (dalej: "Skarżący") jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister SWiA", "organ II instancji") z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2022 r. K. J.zwrócił się do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Dyrektor ZER MSWiA") z żądaniem wydania zaświadczenia o następującej żądanej treści: "na podstawie danych, rejestrów, ewidencji i posiadanej dokumentacji w aktach strony (...), Dyrektor ZER MSWiA zaświadcza, iż [...] w stanie spoczynku K. J. zwolniony ze służby w Policji z dniem [...] kwietnia 2005 r. wobec czynnej służby z okresu od dnia [...] czerwca 1988 r. do dnia [...] kwietnia 2005 r. uzyskał prawo do emerytury policyjnej od dnia [...] maja 2005 r. oraz, że organ ds. osobowych Policji zwalniający policjanta ze służby nie odprowadził składek na ubezpieczenia społeczne". Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] Dyrektor ZER MSWiA odmówił K. J. wydania zaświadczenia o żądanej treści, wskazując w uzasadnieniu przyczyny podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Na skutek skargi K. J. na powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 464/23 odrzucił skargę. Postanowienie stało się prawomocne od dnia 20 czerwca 2023 r. Wnioskami z dnia [...] i [...] lutego 2023 r. K. J. zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...]. W wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia [...] lutego 2023 r. Minister SWiA postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania na wniosek Skarżącego z dnia [...] lutego 2023 r. Na skutek skargi K.J. na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2023 r., sygn. art. II SA/Wa 1105/23 oddalił skargę. Z kolei w wyniku rozpatrzenia wniosku Skarżącego z dnia [...] lutego 2023 r. Minister SWiA postanowieniem z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania. Pismem z dnia [...] maja 2023 r. K. J. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie. Odpowiedź na skargę organ przekazał do WSA w Warszawie za pismem z dnia [...] czerwca 2023 r. W dniu [...] października 2023 r. Skarżący po raz kolejny zwrócił się do Ministra SWiA, za pośrednictwem Dyrektora ZER MSWiA, z żądaniem stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...] Minister SWiA odmówił wszczęcia postępowania z ww. wniosku. Na postanowienie to K. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pismem z dnia [...] grudnia 2023 r. K. J. wystąpił do Ministra SWiA, za pośrednictwem Dyrektora ZER MSWiA, o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra SWiA z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Odmawiając wszczęcia postępowania z ww. wniosku w uzasadnieniu powołanego na wstępie postanowienia z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] organ wskazał, że kwestionowanym przez Skarżącego postanowieniem Minister SWiA odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora ZRE MSWiA z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] o odmowie wydania Skarżącemu zaświadczenia żądanej treści z tego powodu, że przepis art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: "k.p.a.", nie może znaleźć zastosowania w postępowaniu zaświadczeniowym. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych instytucja stwierdzenia nieważności - na podstawie art 156 § 1 k.p.a. - nie ma zastosowania zarówno w postępowaniu zakończonym wydaniem zaświadczenia, jak i postępowania zakończonego wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia lub zaświadczenia żądanej treści. Organ zaznaczył, że postanowienie Ministra SWiA z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] oraz postanowienie Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] były poddane kontroli sądu administracyjnego. Wskazał również, że w orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji bądź postanowienia (np. postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 185/11). Zaznaczył, że zakaz wszczęcia przez organy administracji nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (w tym postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności) w stosunku do decyzji lub postanowienia, na które uprzednio została skutecznie złożona skarga do sądu administracyjnego wywodzony jest z art. 56 ustawy z dnia 2 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przyjmuje się, że przepis ten zmierza do uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy (administracyjnego i sądowoadministracyjnego), gdyż każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ administracji w trybie nadzwyczajnym prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań i mogłoby spowodować niepożądane komplikacje i zbędne wydłużenie postępowań. Zakaz prowadzenia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sprawie, w której została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego uzasadniają zatem zarówno względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń, które nie zezwalają na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą oraz na wydanie rozbieżnych orzeczeń przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt III SA/Gd 799/12). Dalej organ wskazał, że w sprawie ma zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Zaznaczył, że przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w ww. przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Taką przeszkodą w niniejszej sprawie jest okoliczność, że w stosunku do postanowienia Ministra SWiA z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] uprzednio została skutecznie złożona skarga do sądu administracyjnego. Oznacza to, że prowadzenie przez Ministra SWiA postępowania o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia z dnia [...] marca 2023 r. jest niedopuszczalne. Pismem z dnia [...] stycznia 2024 r. K. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Ministra SWiA z dnia [...] stycznia 2024 r. zarzucając naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie "wykazania i udowodnienia, iż istnieje bezsporna przeszkoda wszczęcia i przeprowadzenia w tej sprawie postępowania wyjaśniającego, w szczególności wobec braku udowodnienia oczywistej przeszkody uniemożliwiającej przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zobowiązanie organu do uwzględnienia wiążącej wykładni prawa (art. 190 Konstytucji RP) popierającej rozstrzygnięcie merytoryczne, gdzie uzasadnienie stanowi oczywiście integralną część każdego wyroku (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 stycznia 2003 r., sygn. akt SK 27/02). W dalszej części uzasadnienia skargi Skarżący podniósł zarzuty dotyczące błędnego, jego zdaniem, postanowienia Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] przedstawiając obszerną argumentację na ich poparcie. W odpowiedzi na skargę Minister SWIA wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2024 r. Skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi przedstawiając dodatkową argumentację na jej poparcie. Powołał się w tym względzie na poglądy orzecznictwa oraz piśmiennictwa (wyroki NSA: z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II FSK 1273/12, z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 842/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Wa 1327/09; W. Chróścielewski "Nowelizacja artykułu 126 Kodeksu postępowania administracyjnego a nadzwyczajne tryby postępowania" Państwo i Prawo 1996 r., s. 20 i n. oraz K. Chorąży, Z.R. Kmiecik "Wydawanie zaświadczeń - kwestie nierozstrzygnięte w literaturze", Samorząd Terytorialny 200/6/70). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra SWiA z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Skarżącego o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra SWiA z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten określa dwie samodzielne i niezależne przesłanki wszczęcia postępowania: przesłankę podmiotową, gdy podanie wniesione zostało przez osobę, która nie jest stroną danego postępowania oraz przesłankę przedmiotową, której zaistnienie z innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwia wszczęcie postępowania. Przyczyny przedmiotowe nie zostały wprawdzie skonkretyzowane w ustawie, jednak znajdują one oparcie w ugruntowanym orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przez przyczyny te należy rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty, przy pierwszym zestawieniu zakresu żądania wniosku z obowiązującym stanem faktycznym i prawnym, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi w szczególności gdy: żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji; żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw; brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Zatem jeżeli zaistnieją uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, to obowiązkiem organu jest odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie za "uzasadnioną przyczynę" w rozumieniu omawianego przepisu organ uznał okoliczność skutecznego wniesienia przez Skarżącego skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Ministra SWiA z dnia z dnia [...] marca 2023 r. nr [...]. Jak bowiem wynika z akt sprawy Skarżący przed złożeniem wniosku o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia, wniósł na to postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sprawa zawisła pod sygn. akt II SA/Wa 1105/23). Stanowisko przyjęte przez organ jest, w ocenie Sądu, prawidłowe. Skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na dany akt administracyjny (tu: ww. postanowienie MSWiA z dnia [...] marca 2023 r.) stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego tegoż aktu. Podstawowym argumentem przemawiającym za taką wykładnią jest wzgląd na konieczność wyeliminowania niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 185; A. Kabat w:, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 153-154; postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 185/11). Jak trafnie wskazał organ, przeszkoda do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego (w tym postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji bądź postanowienia) w stosunku do decyzji lub postanowienia, na które uprzednio została skutecznie złożona skarga do sądu administracyjnego wywodzona jest z art. 56 p.p.s.a. Przyjmuje się, że przepis ten zmierza do uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy (administracyjnego i sądowoadminstracyjnego), gdyż każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ administracji w trybie nadzwyczajnym prowadziłoby do zbędnego mnożenia spraw i mogłoby spowodować niepożądane komplikacje i zbędne wydłużenie postępowań. Jest to zatem podyktowane z jednej strony względami ekonomii procesowej, a z drugiej dbałością o jednolitość orzeczeń wydawanych przez organy administracji publicznej i sądy administracyjne. Podkreślić również należy, że w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1105/23 ze skargi K.J. na postanowienie Ministra SWiA z dnia [...] marca 2023 r. nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2023 r. oddalił skargę. Wyrok ten jest prawomocny od dnia 24 lutego 2024 r. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Podniósł przy tym, że art. 156 k.p.a. nie będzie miał zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia. W przypadku, gdyby do postanowień wydawanych w sprawach zaświadczeń miałyby być stosowane przepisy o trybach nadzwyczajnych, konieczna byłaby ku temu wyraźna podstawa prawna, taka jaką w postępowaniu jurysdykcyjnym jest art. 126 k.p.a. Podstawy takiej nie ma, a zatem wobec postanowień wydawanych w sprawach wydawania zaświadczeń przepisy k.p.a. dotyczące trybów nadzwyczajnych nie mają zastosowania. Oznacza to, że prowadzenie przez organ postępowania w trybie art. 156 § 1 k.p.a. o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora ZER MSWiA z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] o odmowie wydania Skarżącemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści, na które przysługuje prawo wniesienia zażalenia, było niedopuszczalne, a zatem wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a k.p.a. było prawidłowe. Prawidłowe było zatem również wydanie rozstrzygnięcia na ww. podstawie prawnej w niniejszej sprawie, w której Skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia Ministra SWiA z dnia [...] marca 2023 r. nr [...], na które skutecznie wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przed datą wniesienia ww. wniosku i który to Sąd skargę tę oddalił jako nieuzasadnioną. I jakkolwiek ww. wyrok Sądu nie był prawomocny w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, to jednak organ prawidłowo rozstrzygnął sprawę w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. uznając, że rozstrzygnięcie i prowadzenie postępowania było niedopuszczalne. Powyższej oceny nie podważają zarzuty skargi. Wbrew twierdzeniom Skarżącego zaskarżone postanowienie zostało uzasadnione w sposób adekwatny, stosownie do wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. Pozostała argumentacja skargi, ze względu na przedmiot rozstrzygnięcia, nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia o charakterze procesowym (o odmowie wszczęcia postępowania kwalifikowanego (nieważnościowego) w sprawie zakreślonej wnioskiem Skarżącego z dnia [...] grudnia 2023 r.), nie zaś merytoryczne powody, dla których właściwy organ odmówił Skarżącemu wydania zaświadczenia o żądanej treści. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.