II SA/Wa 1931/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Adam Lipiński (spr.), Protokolant Joanna Ukalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2008 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie utraty uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - oddala skargę. T. K. jest funkcjonariuszem Straży Granicznej i pełni służbę w L., a zamieszkuje wraz z żoną i matką w domu jednorodzinnym w B. Jest to miejscowość pobliska miejsca pełnienia przez niego służby. Funkcjonariusz otrzymywał, na podstawie decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] października 2006 r., równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Właścicielami domu, w którym zamieszkuje funkcjonariusz, byli rodzice jego żony. W dniu 22 maja 2007 r. zmarł teść T. K., w wyniku czego żona funkcjonariusza – J. M. stała się współwłaścicielką domu jednorodzinnego w B. przy ul. [...] (postanowienie Sądu Rejonowego w B. o stwierdzeniu nabycia praw do spadku z dnia [...] maja 2007 r. Sygn. akt [...]). Funkcjonariusz poinformował, iż jego małżonka posiada również prawo do części domu jednorodzinnego w B. przy ul. [...]. W tym stanie rzeczy Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej wszczął postępowanie w sprawie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i następnie decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r., orzekł o utracie przez T. K. z dniem 29 maja 2007 r. uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uznając, iż od tej daty jego małżonka posiada lokal mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby. Funkcjonariusz odwołał się od tej decyzji do Komendanta Głównego Straży Granicznej, który po rozpatrzeniu sprawy decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej o terminie utraty uprawnień do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego i orzekł, iż Pan T. K. utracił uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego z dniem 23 maja 2007 r. Podstawę prawną decyzji stanowiły przepisy art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 6a pkt 3, art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997) oraz § 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji, powołując się na wyżej opisany stan faktyczny, organ wskazał, iż zgodnie z art. 96 ust. 1 i art. 99 pkt. 2 i 3 ustawy pragmatycznej, funkcjonariusz Straży Granicznej traci uprawnienie do równoważnika pieniężnego z momentem, kiedy na skutek zmiany okoliczności faktycznych on sam lub członek jego rodziny stanie się posiadaczem lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Z tych przyczyn funkcjonariusz od 23 maja 2007 r. nie posiadał prawa do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a tym samym do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zdaniem Komendanta Głównego Straży Granicznej organ I instancji błędnie określił datę, z jaką funkcjonariusz utracił uprawnienie do tego świadczenia orzekając, iż prawo to utracił z datą wydania przez Sąd postanowienia o nabyciu spadku przez panią J. M. Datę nabycia spadku stanowi data jego otwarcia – czyli śmierci spadkodawcy, a nie data wydania postanowienia o stwierdzeniu nabycia praw do spadku. W ocenie organu, nieprawidłowo wskazana data utraty uprawnienia rażąco narusza art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej oraz § 1 pkt 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i dlatego na podstawie art. 139 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ zmienił rozstrzygniecie zaskarżonej decyzji na niekorzyść strony. Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, iż objęte na mocy spadkobrania udziały w domu mieszkalnym nie odpowiadają przysługującym funkcjonariuszowi normatywowi metrażowemu, organ podkreślił, iż przepisy nie uzależniają możliwości przydziału lokalu mieszkalnego od wielkości posiadanego przez funkcjonariusza domu jednorodzinnego. Nadto zarzut ten nie jest zgodny ze stanem faktycznym, gdyż ze złożonego przez T. K. wniosku o przydział lokalu mieszkalnego wynika, iż dom położony w B. przy ul. [...] ma 120 m2 powierzchni użytkowej, w tym mieszkalnej 84 m2. W dacie złożenia tego wniosku zamieszkiwało w nim 4 osoby, w tym zmarły teść. Funkcjonariusz posiada uprawnienie do 3 norm, tj. lokalu o powierzchni mieszkalnej od 21 do 30 m2. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając wydanie jej z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 92 i art. 96 ustawy o Straży Granicznej, § 1 pkt. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych, a także art. 1027 Kc. Zarzucił również naruszenie przepisów postępowania art. 7, 8, 9, 139 Kpa i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które, w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazywał, iż organ pominął fakt zamieszkiwania w przedmiotowym budynku przez kilka rodzin, a także nie obliczył szacunkowej powierzchni przypadającej jego rodzinie do każdego z budynków, w których udziały odziedziczyła jego małżonka. Skarżący w dalszym ciągu podtrzymywał, iż wobec osób trzecich jego małżonka nabyła prawa do spadku dopiero po uprawomocnieniu się postanowienia o stwierdzeniu spadku, a to nastąpiło znacznie później niż data złożenia wniosku o pomoc finansową, nadto decyzja organu II instancji naruszyła zasadę reformationis in peius. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ prawidłowo zinterpretował przepisy art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (j. t. Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997) i § 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm.). Ustawa o Straży Granicznej jak i wskazany wyżej akt wykonawczy nie definiują pojęcia "posiadanie" lokalu mieszkalnego lub domu mieszkalnego. W pojęciu niniejszej ustawy pojęcie to należy rozumieć w takim znaczeniu, jakie nadaje mu Kodeks cywilny. Tak więc przez posiadanie rozumie się faktyczne władanie: samoistne (właściciel) lub zależne (współwłaściciel, użytkownik, najemca) lub z tytułu innego prawa, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Porównaj art. 336 Kc: "Posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny)". Podkreślenia wymaga tu, że posiadać daną rzecz, nieruchomość może zarówno jej właściciel, współwłaściciel, jak i osoba właścicielem nie będącą. Posiadanie to zatem stan faktyczny, niezależny od stanu prawnego. Nabycie przez małżonkę funkcjonariusza praw do spadku w skład, którego wchodzi budynek mieszkalny, zgodnie z treścią art. 96 ust. 1 i art. 99 pkt. 2 i 3 ustawy pragmatycznej, wyklucza uzyskanie przez funkcjonariusza uprawnienia do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a tym samym do otrzymywania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Trafnie twierdzi organ, iż powierzchnia mieszkalna domu, w którym udziały odziedziczyła małżonka funkcjonariusza jest w niniejszej sprawie bez znaczenia. Pozostałe zarzuty skargi są także chybione. Skarżący myli pojęcia dotyczące daty powstania możliwości faktycznej posługiwania się przez spadkodawcę tytułem do dziedziczenia wobec osób trzecich z data nabycia spadku. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 1027 Kc, który mówi tylko o tym, że stwierdzenie nabycia spadku dowodzi prawa spadkobiercy z tytułu dziedziczenia. Samo nabycie spadku następuje, w myśl przepisów art. 924 i art. 925 Kc, z chwilą otwarcia spadku – daty śmierci spadkodawcy, o ile spadek nie zostanie odrzucony w ciągu sześciu miesięcy od dnia, w którym spadkobierca dowiedział się o tytule swego powołania, jak stanowi art. 1015 § 1 Kc Prawomocne postanowienie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku wskazuje także datę śmierci spadkodawcy, która jest datą nabycia spadku. Data wydania takiego postanowienia nie jest data nabycia spadku. Podkreślić tu należy, iż zarówno doktryna jak i praktyka prawa spadkowego zgodnie twierdzi, że postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku ma jedynie charakter deklaratoryjny – potwierdza bowiem jego nabycie przez określone osoby (spadkobierców) i wskazuje datę otwarcia spadku. Tak więc organ I instancji nieprawidłowo określił datę utraty przez funkcjonariusza uprawnień do otrzymywania przedmiotowego równoważnika. Nieprawidłowość ta stanowiła naruszenie prawa spadkowego (art. 924 i 925 Kc) i miała cechy rażące, albowiem pozostawała w sprzeczności z brzmieniem powyższych przepisów. Stad też organ II instancji, zgodnie z treścią art. 139 Kpa miał prawo do odpowiedniej zmiany na niekorzyść strony decyzji w taki sposób prawo naruszającej. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ Straży Granicznej jest zobowiązany do ścisłej wykładni przepisów w sprawach świadczeń pieniężnych dla funkcjonariuszy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dostatecznie jasno wskazano okoliczności prawne leżące u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja o utracie uprawnień do otrzymywania równoważnika za brak lokalu nie stanowi naruszenia zasady równości wobec prawa, zapisanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Podkreślić tu należy, iż prawo do tego świadczenia nie jest automatycznie przyznawane każdemu funkcjonariuszowi, lecz rygorystycznie reglamentowanym uprawnieniem, którego przyznanie regulują określone przepisy. Bez spełnienia przesłanek zawartych w tych przepisach świadczenie to nie może być funkcjonariuszowi przez organ przyznane. Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, mając na uwadze wskazane na wstępie kryteria kontroli, zaskarżona decyzja jest prawidłowo uzasadniona i zgodna z ustalonym stanem faktycznym. Także sposób przeprowadzenia postępowania nie zawiera błędów, które sankcjonowałby uchyleniem, bądź stwierdzeniem nieważności tej decyzji. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.