II SA/Wa 1933/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Janusz Walawski (sprawozdawca) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi D. P. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą z dnia [...] sierpnia 2014 r.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącego D. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. D. P., w formie elektronicznej, w dniu [...] lipca 2014 r. złożył do Ministra Finansów wniosek w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej o udostępnienie pytań egzaminacyjnych użytych w okresie od [...] lipca 2013 r. do [...] lipca 2014 r. na egzaminie sprawdzającym kwalifikacje osób ubiegających się o certyfikat księgowy. Minister Finansów, działając na podstawie art. 16 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) w związku z art. 76a ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330 z późn. zm.), w dniu [...] sierpnia 2014 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku z dnia [...] lipca 2014 r. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że zgodnie z art. 76c ustawy o rachunkowości, w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 sierpnia 2014 r., egzamin przeprowadzała Komisja Egzaminacyjna, którą na podstawie art. 76d ust. 1 powyżej określonej ustawy powołuje minister właściwy do spraw finansów publicznych i w jej skład wchodzą przewodniczący, sześciu członków i sekretarz. Określa on również termin egzaminu, a także wskazuje, spośród jednostek podległych lub nadzorowanych, jednostkę organizacyjną zapewniająca obsługę egzaminu. Zgodnie z art. 76d ust. 2 powołanej ustawy, w skład Komisji Egzaminacyjnej powoływani są pracownicy urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Członkiem Komisji Egzaminacyjnej może zostać również biegły rewident, niebędący pracownikiem urzędu obsługującego powyżej określonego ministra, wykonujący swój zawód na podstawie odrębnych przepisów. Natomiast zgodnie z art. 76d ust. 3 ustawy o rachunkowości osoby, o których mowa w ust. 2, składają oświadczenie, że nie będą wykorzystywać informacji dotyczących testów egzaminacyjnych oraz zadań sytuacyjnych, uzyskanych w związku z powołaniem w skład Komisji Egzaminacyjnej, w szczególności, poprzez prowadzenie szkoleń oraz publikacje materiałów szkoleniowych, mających na celu przygotowanie do egzaminu. Żądana informacja stanowi informację publiczną, jednakże nie każda informacja publiczna podlega udostępnieniu. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Na podstawie art. 76d ust. 3 ustawy o rachunkowości na osoby wchodzące w skład Komisji Egzaminacyjnej nałożony został zakaz wykorzystywania informacji dotyczących testów egzaminacyjnych. Testy te zostały objęte tajemnicą ustawową, która wiąże również pracowników jednostki organizacyjnej zapewniającej obsługę egzaminu sprawdzającego kwalifikacje osób ubiegających się o certyfikat księgowy. Również ustawa z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. z 2014 r. poz. 768) nowelizująca ustawę o rachunkowości, nie zawiera przepisów uchylających przedmiotową tajemnicę w stosunku do egzaminów we wskazanym przez wnioskodawcę okresie. Należy również zwrócić uwagę, że również rozporządzenie w sprawie uprawnień do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych - obowiązujące we wskazanym przez wnioskodawcę okresie, w § 1 ust. 2 załącznika nr 4, przewidywało procedurę udostępniania pytań i zadań, poprzez możliwość podjęcia przez Komisje Egzaminacyjną decyzji o publikacji na stronie internetowej ministra właściwego do spraw finansów publicznych, przykładowego zestawu egzaminacyjnego w celu zapoznania się z formą testów i zadań. Ponadto ustawodawca przewidział również dla uczestnika prawo wglądu do pracy egzaminacyjnej w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia wyników egzaminu w przypadku jego niezaliczenia (§ 5 ust. 1 załącznika nr 5 powołanego rozporządzenia). Powyższe regulacje wskazują zatem, iż celem ustawodawcy było ograniczenie dostępu do poszczególnych pytań i zadań egzaminacyjnych wykorzystywanych przez Komisję Egzaminacyjną. Powyższe należy mieć na uwadze przy wykładni art. 76d ust. 3 ustawy o rachunkowości. W związku z powyższym, mając na względzie treść art. 76d ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, treść pytań i zadań egzaminacyjnych wykorzystanych na egzaminie sprawdzającym kwalifikacje osób ubiegających się o certyfikat księgowy stanowi informację publiczną niepodlegającą udostępnieniu. Minister Finansów, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późń. zm.) w związku z art. 16 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), a także w związku z art. 76d ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330), w dniu [...] września 2014 r. wydał decyzje nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] sierpnia 2014 r. Minister Finansów w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2014 r. powtórzył argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji poprzedzającej. D. P. w dniu [...] października 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] września 2014 r., w której podniósł, że do żądanej przez niego informacji publicznej nie mają zastosowania ograniczenia w dostępie przywołane przez organ. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym miejscu podać należy, że do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 16 lutego 2015 r. wpłynęło pismo procesowe skarżącego, w którym wskazał na błędy organu, które winny prowadzić do uchylenia jego decyzji. Podniósł w piśmie, że art. 61 ust. 3 Konstytucji wskazuje na przesłanki, jakie muszą wystąpić, aby odmówić udostępnienia informacji publicznej, tj. ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Żadna z tych przesłanek nie zachodzi w niniejszej sprawie, a zatem organ dokonał interpretacji innych przepisów niezgodnie z duchem Konstytucji RP, bowiem art. 76d ust. 3 ustawy o rachunkowości nie stanowi podstawy do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej. Przepis ten nie odnosi się do Ministra Finansów, ale do poszczególnych członków Komisji Egzaminacyjnej. Celem tego przepisu jest to, aby osoby będące jej członkami, nie wykorzystywały treści zadań w jakikolwiek sposób i aby nie doszło do ujawnienia treści zadań, które będą przedmiotem egzaminów w przyszłości. Osoby te nie mogą wykorzystywać zarówno testów wykorzystywanych w przeszłości, jak i w przyszłości. Ustawodawca zabronił publikacji materiałów szkoleniowych z użyciem treści zadań oraz testów, a jego celem było niedopuszczenie, aby członkowie Komisji Egzaminacyjnej publiczne prezentowali właściwe sposoby rozwiązania zadań egzaminacyjnych. Przedmiotem wniosku było udostępnienie treści zastosowanych podczas egzaminu testów i zadań, a nie treści konkretnej pracy wraz z rozwiązaniami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 20002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez Sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Skargę należało uwzględnić, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr112, poz. 1198 z późn. zm.) i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz będącą w ich posiadaniu, odnosząca się do tych podmiotów i przez nie wykorzystywana w ramach prowadzonej działalności, zgodnej z posiadanymi kompetencjami. Informacją publiczną będzie, zatem każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w obszarze wykonywania przez nie zadań w zakresie władzy publicznej. Informacja odnosi się do faktów, w szczególności do spraw wymienionych w art. 6 ustawy. Przepis art. 4 wymienia podmioty zobowiązane do udzielenia informacji publicznej w katalogu, których niewątpliwie mieści się Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej. W art. 5 ust. 1 powołanej ustawy wskazano wyjątki od zasady udostępniania informacji publicznej, stanowiąc między innymi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Przewidziany w ustawie o dostępie do informacji tryb dotyczący rozpoznania wniosku o dostęp do informacji publicznej polega na tym, że organ winien udostępnić danemu podmiotowi żądaną informację, albo też w formie decyzji odmówić takiego udostępnienia, ale tylko wtedy, gdy żądana informacja jest informacją publiczną i korzysta z ochrony prawnej. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy przez Ministra Finansów, udostępnienia żądanej przez stronę skarżącą informacji publicznej w postaci pytań egzaminacyjnych użytych w okresie od dnia [...] lipca 2013 r. do dnia [...] lipca 2014 r. na egzaminie sprawdzającym kwalifikacje osób ubiegających się o certyfikat księgowy. Natomiast nie jest sporne i nie budzi wątpliwości, iż powyżej określona informacja, posiada przymiot informacji publicznej, będącej w posiadaniu organu władzy publicznej. Sporną kwestią natomiast pozostaje, czy powinna ona podlegać ochronie, poprzez wyłączenie dostępności, ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną. Jeżeli żądana informacja publiczna nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić, a następnie wskazać przepisy na podstawie których ogranicza dostęp do informacji publicznej poprzez wydanie decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W rozpoznawanej sprawie organ uznał, że nie może udostępnić skarżącemu żądanej informacji publicznej w związku z art. 76d ust. 3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330), w brzmieniu obowiązującym do dnia 9 sierpnia 2014 r. Ustawodawca w art. 76d powołanej ustawy uregulował zagadnienia związane z Komisją Egzaminacyjną, którą powołuje minister właściwy do spraw finansów publicznych. Zgodnie z ust. 2 i 3 powyżej określonego przepisu, w skład Komisji powoływani są pracownicy urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych. Członkiem Komisji może zostać również biegły rewident, niebędący pracownikiem urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych, wykonujący swój zawód na podstawie odrębnych przepisów (ust. 2 ustawy). Osoby, o których mowa w ust. 2, składają oświadczenia, że nie będą wykorzystywać informacji dotyczących testów egzaminacyjnych oraz zadań sytuacyjnych, uzyskanych w związku z powołaniem w skład Komisji, w szczególności poprzez prowadzenie szkoleń oraz publikację materiałów szkoleniowych, mających na celu przygotowanie do egzaminu (ust. 3 ustawy). W ocenie Sądu, Minister Finansów dokonał błędnej interpretacji art. 76d ust. 3 ustawy o rachunkowości, uznając że ograniczenia wskazane w tym przepisie dotyczą również jego urzędu. Ustawodawca w art. 6 ust. 1 pkt 1 - 5 określił w sposób przykładowy zakres przedmiotowy pojęcia informacji publicznej. Katalog ten nie ma charakteru zamkniętego, na co wskazuje użycie przez ustawodawcę zwrotu w szczególności i nie stanowi definicji informacji publicznej, która to definicja zawarta jest w art. 1 ust. 1 ustawy. Natomiast Minister Finansów, jako podmiot obowiązany w świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, będący w posiadaniu żądanej przez skarżącego informacji publicznej i nie podlegający ograniczeniom wynikającym z art. 76d ust. 3 ustawy o rachunkowości, zobowiązany był do udostępnienia żądanej informacji publicznej. Podkreślić należy, że decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest przewidziana dla sytuacji, gdy informacja publiczna istnieje, ale nie może być udostępniona na skutek ograniczeń prawa do informacji publicznej, określonych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Sąd w rozpoznawanej sprawie ograniczenia takiego nie stwierdził. Sąd podzielił argumenty skarżącego przedstawione w jego piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2015 r., że odwoływanie się przez organ do przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 8 kwietnia 2009 r. w sprawie uprawnień do usługowego prowadzenia ksiąg rachunkowych (Dz. U. Nr 62, poz. 508) nie mogło mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest do załatwienia sprawy z uwzględnieniem powyższych rozważań. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późń. zm.) w związku z art. 135 tej ustawy orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono mając na uwadze art. 152 określonej powyżej ustawy, a o kosztach orzeczono na podstawie jej art. 200 i art. 205 § 1.