II SA/Wa 1936/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Protokolant referent stażysta Magdalena Morawiec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na pismo Dyrektora Departamentu Nauki Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie powołania Państwowego [...] Instytutu Badawczego w G. postanawia : odrzucić skargę Zaskarżonym pismem z dnia [...] września 2017 r., nr [...], Dyrektor Departamentu [...] Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego (dalej także: "Dyrektor Departamentu [...] MNiSW"), odpowiadając na wniosek J.S. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") o powołanie Państwowego [...] w G. poinformował stronę skarżącą o prawnych aspektach związanych z powoływaniem instytutów badawczych. W uzasadnieniu pisma Dyrektor Departamentu [...] MNiSW wskazał, że w świetle przepisu art. 21 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1158 ze zm.; obecnie - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1350) nie przewiduje się powoływania, czy też tworzenia państwowego instytutu badawczego, albowiem status państwowego instytutu badawczego (PIB) nadaje się, w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, instytutowi już istniejącemu (art. 21 ust. 1 cyt. ustawy). Dyrektor Departamentu [...] MNiSW zauważył, że instytut badawczy może otrzymać status państwowego instytutu badawczego, jeżeli zaistnieje potrzeba zlecenia mu zadań - do wykonywania w sposób ciągły - szczególnie ważnych dla planowania i realizacji polityki państwa, których wykonanie jest niezbędne dla zapewnienia obronności i bezpieczeństwa publicznego, działania wymiaru sprawiedliwości, ochrony dziedzictwa narodowego, rozwoju edukacji i kultury, kultury fizycznej i sportu oraz poprawy jakości życia obywateli. Zdaniem Dyrektora Departamentu [...] MNiSW, oznacza to, że status PIB może być nadany już istniejącemu instytutowi badawczemu na wniosek ministra nadzorującego, po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw nauki oraz ministrem właściwym do spraw finansów publicznych. Do ww. wniosku dołącza się ocenę dotychczasowej działalności instytutu dokonaną przez Komitet Ewaluacji Jednostek Naukowych, ze szczególnym uwzględnieniem informacji o prowadzonych badaniach naukowych i pracach rozwojowych oraz o ich wynikach, liczbie zatrudnionych pracowników i ich kwalifikacjach oraz o stanie majątkowym tego instytutu umożliwiającym właściwą realizację zadań (art. 21-22 ustawy). Przedkładając powyższą informację, Dyrektor Departamentu [...] MNiSW stwierdził w konsekwencji, że nie ma prawnych możliwości utworzenia Państwowego [...] w G. w proponowanej przez skarżącego formie. W piśmie z dnia [...] października 2017 r. skarżący wniósł zażalenie na powyższe pismo z dnia [...] września 2017 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2017 r. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego odpowiedział na powyższe zażalenie skarżącego z dnia [...] października 2017 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2017 r., nazywając to pismo "decyzją" Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w przedmiocie odrzucenia wniosku o powołanie Państwowego [...] w G.. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Postanowieniem z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 648/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę J.S. na pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2017 r. W uzasadnieniu postanowienia WSA w Warszawie zauważył, iż zaskarżone pismo Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2017 r. jest odpowiedzią organu na zażalenie z dnia [...] października 2017 r. wniesione przez skarżącego na pismo z dnia [...] września 2017 r., nr [...] Sąd stwierdził, że pismo to wskazuje, że wyczerpująco poinformowano wnioskodawcę o obowiązujących przepisach w zakresie tworzenia i funkcjonowania instytutów badawczych. Sąd zaznaczył jednocześnie, iż wskazane pismo miało walor informacyjny i zostało podpisane przez osobę do tego upoważnioną. Zdaniem WSA w Warszawie, sporne pismo nie stanowiło rozstrzygnięcia, w rozumieniu przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż w procesie stanowienia prawa nie znajdują one zastosowania. Ponadto, Sąd zauważył, iż w przedmiotowym piśmie organ podkreślił, że stosownie do ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1158), instytut badawczy jest tworzony w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego ze względu na planowaną działalność instytutu, złożony po zasięgnięciu opinii ministra właściwego do spraw nauki. W konsekwencji, Sąd uznał, że zaskarżone pismo z dnia [...] listopada 2017 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, nie jest też innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej podlegającym kontroli sądowej. Sąd wskazał ponadto, że pismo to nie rozstrzyga o uprawnieniu lub obowiązku w sposób władczy, określony przepisami prawa administracyjnego. W konsekwencji, Sąd stwierdził, że skarga jest zatem niedopuszczalna, co daje podstawę do jej odrzucenia. W piśmie z dnia [...] października 2018 r. skarżący wniósł Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na pismo Dyrektora Departamentu [...] Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2017 r., nr [...], wskazując w petitum skargi, iż zaskarża "decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego nr [...] w przedmiocie uznania bezprawności i odrzucenia wniosku o powołanie Państwowego [...] w G.". Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, skarżący zarzucił organowi: - naruszenie przepisów prawa materialnego - poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 21 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych - polegające na uznaniu, iż wskazywana w treści wniosku podstawa prawna wynikająca z treści art. 4 tejże ustawy nie ma zastosowania; - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a."), w szczególności poprzez zaniechanie oceny zgodności z przepisami prawa, a także poprzez wprowadzanie informacji niezgodnych z treścią ustawy, jako ustawowe, w celu potwierdzenia własnego uzasadnienia; - nienależyte wykonanie zadań, naruszenie praworządności w sposób rażący oraz naruszenie interesów skarżącego, a także biurokratyczne załatwianie spraw. W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o odrzucenie skargi. W uzasadnieniu organ wskazał, że zaskarżone pismo Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2017 r. miało charakter informacyjny. Organ zauważył, iż pismo to w sposób szczegółowy przedstawiało problematykę związaną z tworzeniem instytutów badawczych i nadawaniem im statusu państwowego instytutu badawczego. Organ uznał, że pismo to nie było decyzją administracyjną, albowiem nie rozstrzygało sprawy indywidualnej poprzez przyznanie lub odmowę przyznania uprawnienia. Ponadto, organ wskazał, że postępowanie mające na celu utworzenie instytutu badawczego nie jest postępowaniem administracyjnym, lecz legislacyjnym. W tej sytuacji, organ stwierdził, że skoro postępowanie legislacyjne nie mieści się w ramach działań o charakterze administracyjnym, to również skarga na czynności organu administracji publicznej w zakresie działalności normatywnej jest niedopuszczalna. Organ wskazał jednocześnie, iż pismo Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] listopada 2017 r. było informacją o sposobie załatwienia skargi, w rozumieniu art. 237 § 3 k.p.a. Organ podniósł, iż pismo skarżącego z dnia [...] października 2017 r. zostało rozpatrzone w trybie skargowym z uwagi na treść pisma, wskazaną podstawę prawną oraz brak możliwości potraktowania go, jako środek zaskarżenia (art. 234 pkt 1 k.p.a.). Organ wskazał, że skarga z art. 227 k.p.a. jest odformalizowanym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, niedającym podstaw do uruchomienia dalszego trybu instancyjnego. W postępowaniu tym, jak zauważył organ, nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej. Tym samym, organ uznał, że ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Na marginesie, organ zauważył, że od daty wysłania pisma z dnia [...] września 2017 r. do dnia skargi z dnia [...] października 2018 r. minął już ponad rok, zaś skarga z dnia [...] października 2018 r. nie zawiera zaś ani wniosku ani żadnych argumentów uzasadniających przywrócenie terminu do jej złożenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."). W ocenie Sądu, należy zauważyć na wstępie, iż merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Nie ulega wątpliwości, że skarga jest dopuszczalna wyłącznie wtedy, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, a także, gdy spełnia ona wymogi formalne i zostanie złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi, uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Rozstrzygając niniejszą sprawę, wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do jej istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (3 § 3 p.p.s.a.). Katalog wymienionych wyżej aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podlegających kognicji sądów administracyjnych jest wyczerpujący, a zatem skarga wniesiona na akt lub czynność wykraczającą poza ten zakres przedmiotowy jest niedopuszczalna i podlegać musi odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynił pismo Dyrektora Departamentu [...] Ministerstwa Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] września 2017 r., nr [...], w którym Dyrektor wspomnianego Departamentu MNiSW, odpowiadając na wniosek skarżącego J.S. o powołanie Państwowego [...] w G., poinformował stronę skarżącą o prawnych aspektach związanych z trybem tworzenia oraz szczegółowych warunków funkcjonowania instytutów badawczych oraz przekształcania istniejących instytutów badawczych w państwowe instytuty badawcze w świetle przepisów zarówno ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o instytutach badawczych, jak i rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 17 listopada 2010 r. w sprawie tworzenia, łączenia, podziału, reorganizacji, przekształcania, włączania lub likwidacji instytutów badawczych (Dz. U. z 2010 r. Nr 230, poz. 1512). Należy stwierdzić, że zaskarżone pismo Dyrektora Departamentu [...] MNiSW miało więc niewątpliwie charakter stricte informacyjny, przedstawiający w sposób szczegółowy problematykę związaną z tworzeniem instytutów badawczych i nadawaniem im statusu państwowego instytutu badawczego. Wskazane pismo, mając walor wyłącznie informacyjny, nie stanowiło w żadnym wypadku rozstrzygnięcia, w rozumieniu przepisów ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego. Nie było ono zarówno decyzją administracyjną, jak i postanowieniem, a także nie stanowiło innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, które rozstrzygałoby o czyichś prawach lub obowiązkach wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu, sporne pismo Dyrektora Departamentu [...] MNiSW z dnia [...] września 2017 r., nr [...] nie rozstrzyga o jakimkolwiek uprawnieniu lub obowiązku w sposób władczy określony przepisami prawa administracyjnego, co w konsekwencji oznacza, iż skarga - z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego - jest niedopuszczalna i jako taka, podlega odrzuceniu. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.- orzekł, jak w sentencji postanowienia.