II SA/Wa 1939/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie należności z tytułu deponowania broni 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] września 2017r., 2. oddala skargę w pozostałej części. Pismem z dnia [...] listopada 2016 r. (l.dz. [...]) J. L. został poinformowany o tym, że jego broń palna w elementach została przekazana do zniszczenia, a opłata za jej deponowanie wyniosła 292,82 zł. Wnioskiem z dnia [...] maja 2017 r. J. L. zwrócił się o umorzenie w całości należności wynikającej z depozytu broni, powołując się na ważny interes publiczny. Uzasadniając wniosek J. L. wskazał, że nie jest w stanie uiścić żądanej kwoty, bowiem nie osiąga żadnych dochodów i nie posiada majątku. Wskazał także, że opiekuje się niepełnosprawną żoną, a żądanie przedmiotowej kwoty stanowi dla niego karę i jest bezcelowe, bowiem może potęgować tylko koszty i angażować kolejne urzędy. Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. J. L. został wezwany do uiszczenia opłaty skarbowej pod rygorem pozostawienia wniosku o umorzenie należności bez rozpatrzenia oraz do przesłania wypełnionego oświadczenia o stanie finansowym i majątkowym wraz z dokumentami potwierdzającymi sytuację materialną. W dniu [...] lipca 2017 r. do organu I instancji wpłynęło wypełnione przez J. L. oświadczenie o stanie finansowym i majątkowym. Ze złożonego oświadczenia wynika, że prowadzi gospodarstwo domowe wspólnie z żoną oraz 16-letnim synem, a średni łączny dochód rodziny to 2 497,40 zł miesięcznie. J. L. nie posiada innych dochodów, nie posiada żadnego majątku nieruchomego, natomiast posiada dwa samochody - [...] [...] z [...] r. i [...] z [...] r. Ze złożonego oświadczenia wynika, że miesięczne wydatki kształtują się na poziomie 2 578,95 zł (45,45 zł - wydatki za wodę, kanalizację, 200 zł - wydatki związane z ogrzewaniem mieszkania, 415 zł - wydatki za prąd, 30 zł - wydatki za telefon, 159 zł wydatki na edukację syna, 100 zł - wydatki na ochronę zdrowia, 400 zł - wydatki na komunikację, - wydatki na odzież, 50 zł - wydatki na środki czystości, wydatki związane z treningami syna, 50 zł - wydatki na leki 800 zł - wydatki na żywność, 200 zł 59,50 zł - wydatki za Internet, 70 zł - żony). Ponadto J. L. i wskazał, że wśród innych wydatków rodziny są: 119 zł - ubezpieczenie na życie, 530 zł - pożyczka z pracy, 1 774,85 zł kredyt odnawialny w [...] oraz 764 zł- ubezpieczenie pojazdów. Następnie J. L. dostarczył zaświadczenie o wysokości zarobków żony za miesiąc maj 2017 r., z którego wynika, że dochód wynosi 2 497,40 zł i jest dodatkowo obciążony w wysokości 659 zł (119 zł z tytułu dobrowolnego ubezpieczenia grupowego, 10 zł z tytułu darowizny na rzecz Fundacji Skarbowości i 530 zł z tytułu zadłużenia w Pracowniczej Kasie Zapomogowo Pożyczkowej). Pismem z dnia 28 lipca 2017 r. J. L. został poinformowany o przysługującym mu prawie zapoznania się z aktami sprawy. Komendant Wojewódzki Policji w [...] po rozpatrzeniu wniosku J. L. wydał decyzję z [...] września 2017 r. odmawiając umorzenia w całości i w części spornej należności. Uzasadniając rozstrzygnięcie. Komendant Wojewódzki Policji w [...] wskazał, że nie ma podstaw ku temu, aby uznać, że wnioskodawca znajduje się w skrajnie trudnej sytuacji materialnej, a wypadek syna jest sytuacją czasowo obciążającą budżet, jednak nie pozbawia rodziny możliwości dalszego uzyskiwania dochodów. Posiadanie dwóch samochodów, miejsca zamieszkania na terytorium kraju (pomimo braku miejsca zameldowania) oraz ponoszenie wydatków, które nie sprowadzają się jedynie do zaspokajania niezbędnych potrzeb rodziny przemawiają za odmową umorzenia należności. Organ I instancji wskazał również, że za umorzeniem należności nie przemawia "interes publiczny", bowiem uzyskanie ulgi jest odstępstwem od zasady równości, a sytuacja strony nie jest na tyle wyróżniająca się by, traktować ją odmiennie od innych podmiotów. W ocenie organu I instancji rezygnacja z należnego prawem świadczenia stanowiłaby o potraktowaniu wnioskodawcy w sposób preferencyjny w stosunku do innych podmiotów. Od powyższej decyzji J. L. wniósł odwołanie w którym podniósł, iż umorzenie należności podyktowane jest ważnym interesem publicznym, a dokonana przez organ I instancji ocena dowodów wynika z braku profesjonalizmu i niezapoznania się z materiałami sprawy. Ponadto podniósł, że: 1) nie osiąga żadnych dochodów, ponieważ opiekuje się żoną, która wymaga stałej opieki z uwagi na znaczny stopień niepełnosprawności; 2) dochodzenie należności z tytułu przechowywania broni w depozycie stanowi dodatkową karę dla rodziny, dręczenie i pomówienia; 3) jeden z dwóch posiadanych samochód sprzedał w dniu 16.08.2017 za kwotę 1 000 zł, a samochód nie stanowi lokaty kapitału; 4) nie zapoznał się z aktami postępowania z uwagi na znaczną odległość pomiędzy siedzibą organu a miejscem zamieszkania. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] września 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej o odmowie umorzenia w części należności z tytułu deponowania broni w jednostce Policji ustalonej pismem z dnia [...]-11-2017 r. i umorzył postępowanie przed Komendantem Wojewódzkim Policji w [...] w tym zakresie, zaś w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że opłata za przechowywanie broni w depozycie Policji pobierana jest na podstawie art. 23 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1839, z późn. zm.) i § 11 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad deponowania i niszczenia broni i amunicji w depozycie Policji, Żandarmerii Wojskowej lub organu celnego oraz stawki odpłatności za ich przechowywanie w depozycie (Dz. U. Nr 152, poz. 1609, z późn. zm.). Opłata ta stanowi nieopodatkowaną należność budżetową, o której mowa w art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2077 z późn. zm.), zgodnie z którym środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności dochody budżetu państwa pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie 3 odrębnych ustaw. Przywołał też art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych zgodnie z którym właściwy organ może na wniosek zobowiązanego należność budżetową o charakterze publicznoprawnym: 1) umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym (litera a); 2) umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego (litera b). Wobec powyższego w ocenie organu koniecznym stało się zbadanie czy zaskarżone przez J. L. rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] jest prawidłowe, czy też nie. Jak wynika jednoznacznie z wniosku J. L., jak również wniesionego odwołania od decyzji żądał On umorzenia w całości należności wynikającej z tytułu deponowania broni w Jednostce Policji. W ocenie Komendanta Głównego Policji organ I instancji jest związany zakresem żądania strony i nie może poza ten zakres wykraczać z wyjątkiem przypadków kiedy organ administracji publicznej może orzekać z urzędu. Skoro więc J. L. domagał się umorzenia w całości dochodzonej należności, to tylko w tym zakresie organ I instancji powinien to żądanie rozpatrzyć. Z decyzji zaś wynika, iż organ I instancji samodzielnie rozszerzył przedmiot prowadzonego postępowania i zbadał również czy w przypadku J. L. zachodzi okoliczność uzasadniająca udzielenie ulgi w spłacie innej niż żądał sam zainteresowany. Zdaniem Komendanta Głównego Policji brzmienie i konstrukcja przepisu art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wyklucza taką możliwość. Zarządzającym przedmiotem postępowania jest strona i to ona decyduje czego żąda od organu. Zatem skoro J. L. nie wniósł alternatywnie żądania udzielenia innej ulgi niż żądana, to organ I instancji nie powinien samodzielnie rozszerzać czy interpretować żądania strony. Takie działanie organu I instancji polegające na ocenie, czy zachodzą przesłanki do częściowego umorzenia należności, należy zakwalifikować jako rozpatrzenie sprawy z urzędu, a więc samodzielne rozszerzenie przedmiotu postępowania do czego organ ten nie był uprawniony, a tym samym jako wadliwe. Za powyższym stanowiskiem przemawia również okoliczność, iż organ I instancji wypowiedział się wyłącznie co do jednej z ulg, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zatem uznać należy, iż rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie w jakim orzekł o odmowie umorzenia w części należności wynikającej z tytułu deponowania broni w jednostce Policji, choć strona o to nie wnosiła, jest wadliwe. Z tego też tytułu zasadnym było w ocenie organu odwoławczego wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji w powyższym zakresie i umorzenie w tym zakresie postępowania przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe. Przechodząc do oceny prawidłowości decyzji co do odmowy umorzenia w całości należności wynikającej z tytułu deponowania broni w jednostce to Komendant Główny Policji w tym zakresie uznał decyzję za prawidłową. Stwierdził, że to na stronie bowiem spoczywa obowiązek wykazania, że zachodzą okoliczności uzasadniające realizację żądania zgodnie z wolą strony. J. L. nie wykazał, aby w Jego sprawie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, które uzasadniałby przychylenie się przez organ I instancji do wniosku i umorzenie w całości dochodzonej należności z tytułu deponowania broni w jednostce Policji. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu przez J. L. zarzutów dotyczących sytuacji majątkowej - w tym nieosiągania dochodów, sprzedaży samochodu za kwotę 1000 zł, wskazano, że dochód osiągany przez żonę, fakt ponoszenia wydatków innych niż niezbędne do utrzymania rodziny oraz dochód uzyskany ze sprzedaży samochodu i związane z tym faktem obniżenie składek za ubezpieczenie samochodów, uzasadniają prezentowane stanowisko o braku okoliczności uzasadniających zastosowania nadzwyczajnej instytucji umorzenia należności Skarbu Państwa. Wskazano też, że zgodnie ze złożonym oświadczeniem średnie miesięczne wydatki rodziny wynoszą 2.578,95 zł, natomiast dochód wypłacany żonie J. L. po uwzględnieniu obciążeń wynosi 1 977,46 zł (wiadomość e-mail z Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r.), co w ocenie organu odwoławczego rodzi wątpliwości związane z faktycznie wskazaną przez J. L. wysokością wydatków rodziny. Nie można było w ocenie organu również uznać argumentów o nieprawidłowym działaniu wierzyciela - organ I instancji dochodząc należności Skarbu Państwa działa w granicach i na podstawie prawa. Wyrażana przez J. L. ocena tej działalności jest oceną subiektywną i w ramach prowadzonego postępowania nie podlega ocenie. Od powyższej decyzji skargę do tut. Sądu wywiódł J. L. opisując w niej przebieg niniejszego postępowania. Skarga ta została uzupełniona pismem procesowym ustanowionego dla skarżącego pełnomocnika z urzędu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z treścią przepisu art.1 par. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 z późn. zm.) Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należy, iż powinna zostać częściowo wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do wykładni przepisu art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 z późn. zm.). Stanowi on, że organ może umarzać określone należności w całości, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym. Treść przywołanej regulacji świadczy o tym, że wydanie decyzji na tej podstawie zostało pozostawione tzw. uznaniu administracyjnemu. Tego typu działania, nie zostały oczywiście wyłączone spod kontroli sądowej. Jednakże kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona do oceny ich zgodności z prawem. Rozpatrując skargę, Sąd zobowiązany jest zatem badać, czy przy podejmowaniu decyzji nie doszło do naruszenia prawa materialnego i procesowego. Nie może natomiast ingerować w słuszność dokonanego przez organ wyboru i tym samym oceniać celowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe stwierdzenia znajdują potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym jednolicie akcentuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy jedynie tej części treści decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumienia celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Kontroli sądowej podlega samo uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do decyzji uznaniowej (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 130/10). Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji, wypełniając treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizują określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnych rozstrzygnięć, Sądy badają jedynie, czy decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. W realiach faktycznych niniejszej sprawy uwypuklenia wymagało to, że decyzja podjęta w oparciu o powołany na wstępie przepis, jest właśnie taką decyzją podejmowaną w ramach uznania administracyjnego. Powinna zatem być w sposób wyjątkowo dokładny i szczegółowy uzasadniona. Organ winien bowiem takim uzasadnieniem przekonać stronę i ewentualnie Sąd administracyjny o tym, że podejmując decyzję nie wyszedł poza zakres uznania administracyjnego. Analiza uzasadnienia skarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż organ nie podołał powyższym, ciążącym na nim obowiązkom. Przede wszystkim nie dokonał żadnej wykładni przepisu art. 64 ust.1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, który uczynił podstawą swego rozstrzygnięcia. Nie wyjaśnił tego, jak w jego mniemaniu należy rozumieć znaczenie dwóch, wymienionych w omawianej normie prawnej przesłanek: - ważnego interesu zobowiązanego, - interesu publicznego. Przywołał jedynie treść uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej i stwierdzenie jakim posłużył się Komendant Wojewódzki Policji, iż: "wnioskodawca nie znajduje się w skrajnie trudnej sytuacji materialnej". Takie działanie nie może jednak być uznane za równoznaczne z przedstawieniem sposobu rozumienia przepisu stosowanego prawa. Po pierwsze nie jest to stanowisko organu odwoławczego. Po wtóre zaś, nie jest wiadomym, której przesłanki ma dotyczyć przywołane sformułowanie. Nadto organ II instancji nie dokonał subsumpcji stanu faktycznego do zastosowanej normy prawnej. W decyzji wskazał jedynie, że podniesione w odwołaniu argumenty "uzasadniają prezentowane stanowisko o braku okoliczności uzasadniających zastosowania nadzwyczajnej instytucji umorzenia należności Skarbu Państwa". W żaden sposób nie wyjaśnił jednak tego, dlaczego wysnuł taki wniosek. Powyższe zaniechania, w ocenie tut. Sądu świadczą o tym, że organ II instancji uchybił normie art. 138 K.p.a. Rozpoznając odwołanie winien bowiem rozpoznać sprawę na nowo, ze szczególnym uwzględnieniem argumentacji organu I instancji i odwołania. Tego jednak Komendant Główny Policji nie uczynił, ograniczając się jedynie do przytoczenia i lakonicznego podzielenia argumentacji organu I instancji. Przedmiotowe uchybienie, niezależnie od tego że może być odczytywane jako wyraz lekceważenia strony, uniemożliwia Sądowi administracyjnemu dokonania merytorycznej oceny poprawności skarżonej decyzji. Skoro bowiem nie zawiera ani wykładni przepisu prawa jaki organ uczynił podstawą rozstrzygnięcia, ani nie zawiera analizy stanu faktycznego sprawy, i to dokonanej przez pryzmat zastosowanej regulacji, to tego typu uchybienie jawi się jako mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W związku z powyższym, uznając że skarżona decyzja w części utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji narusza prawo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.). Ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany rozpoznać ją na nowo, zgodnie z rygorami przepisu art.138 K.p.a. i uwzględniając treść niniejszego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zaś, iż skarżone rozstrzygnięcie w części w jakiej uchylało decyzję organu I instancji o odmowie częściowego umorzenia postępowania i w jakiej umarzało to postępowanie, było prawidłowe. Skoro bowiem wniosek strony inicjujący postępowanie nie dotyczył żądania częściowego umorzenia spornej należności, to procedowanie przez organ I instancji w tym zakresie było nieuprawnione. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w pkt 2 wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).